DownloadDownload
- PDF File Download
Voorstanders van de afschaffing van de successiebelasting zien een moreel weerzinwekkende belasting die de economische groei belemmert, kleine bedrijven en familieboerderijen vernietigt, spilzuchtig gedrag aanmoedigt, enorme nalevingskosten genereert en leidt tot ingenieuze stulpjes. Als inefficiënte, onrechtvaardige en complexe heffing zou de zogenaamde “doodsbelasting” elke norm van goed beleid schenden. Voorstanders van de belasting zijn van mening dat de kritiek overdreven of onjuist is. Zij merken op dat de belasting slechts wordt geheven op de nalatenschappen van 2% van de Amerikanen die overlijden, en alleen op die met een aanzienlijk vermogen. Zij menen dat een zeer progressieve belasting die mazen in de wet dicht, gelijke kansen biedt, de concentratie van rijkdom vermindert en liefdadigheid aanmoedigt, niet alleen maar slecht kan zijn.
Een tussenstrategie zou zijn om de belasting te hervormen door de vrijstelling te verhogen, mazen in de wet te dichten, de tarieven te verlagen en te indexeren voor inflatie. Deze strategie zou veel van de problemen die de voorstanders van afschaffing zien, kunnen oplossen, terwijl de voordelen die de voorstanders van de successiebelasting naar voren brengen, behouden blijven.
De debatten zijn in intensiteit en frequentie toegenomen, deels vanwege de hausse op de aandelenmarkt, een vergrijzende bevolking, het begrotingsoverschot en intensief lobbyen, maar ook omdat de successiebelasting controversiële kwesties opwerpt. Afgezien van de associatie met de rijken en de doden, belichaamt de successiebelasting in extreme vorm de alomtegenwoordige afweging tussen rechtvaardigheid en efficiëntie bij het ontwerpen van overheidsbeleid. Bovendien stelt de belasting kwesties aan de orde die zo privé zijn als de aard van de relaties tussen ouders en hun kinderen, en zo politiek gevoelig als de definitie en uitvoering van gelijke kansen en de beperkingen van de rol van de overheid bij inkomensherverdeling.
Basisbeginselen van de successiebelasting
Sinds 1976 heeft de federale wet een samenhangend geheel van belastingen opgelegd op nalatenschappen, schenkingen en generation-skipping transfers. Volgens de huidige wetgeving moet de executeur van een nalatenschap binnen negen maanden na het overlijden van een persoon een federale belastingaangifte indienen als de bruto nalatenschap meer dan $675.000 bedraagt. In het algemeen omvat de bruto nalatenschap alle bezittingen van de overledene, zijn of haar aandeel in gezamenlijke bezittingen, de opbrengst van levensverzekeringen van polissen die eigendom waren van de overledene, en schenkingen die tijdens het leven zijn gedaan boven een jaarlijkse vrijstelling die momenteel is vastgesteld op $10.000 per begiftigde per jaar. Het is vaak mogelijk om de waardering van activa te verminderen door ze in een bemiddelde eigendomsvorm te plaatsen, zoals een familie commanditaire vennootschap, in plaats van ze voor eigen rekening te houden.
De belasting staat aftrek toe voor overdrachten aan een overlevende echtgenoot, liefdadigheidsgiften, schulden, begrafeniskosten en administratiekosten. Er worden belastingkredieten verleend voor eerder betaalde schenkingsrechten, voor onlangs betaalde successierechten op geërfd vermogen, en – in beperkte mate – voor door de staat geheven successie- en boedelrechten. Een gemeenschappelijk belastingkrediet verleent momenteel vrijstelling van belasting op de eerste 675.000 dollar van belastbare overdrachten tijdens het leven, een bedrag dat tegen 2006 zal stijgen tot 1 miljoen dollar. Voor nalatenschappen boven die bedragen begint het belastingtarief op 37 procent en stijgt tot 55 procent bij belastbare overdrachten boven 3 miljoen dollar. Voor landgoederen met een belastbaar vermogen tussen 10 miljoen dollar en ongeveer 17,18 miljoen dollar neemt een extra belasting van 5 procent het voordeel van een progressieve tariefstructuur weg en verhoogt het effectieve marginale tarief tot 60 procent. Aanvullende informatie over de geschiedenis en de structuur van de belasting, alsmede over de economische kenmerken van de overledenen, is te vinden in het conferentiedocument van de economen Barry Johnson, Jackob Mikow en Martha Britton Eller van het ministerie van Financiën.
Overdrachtsbelastingen hebben in 1999 ongeveer 28 miljard dollar aan federale inkomsten opgebracht en zullen tussen 2002 en 2011 naar verwachting meer dan 400 miljard dollar opbrengen. Bijna alle geïndustrialiseerde landen heffen een of andere belasting op vermogensoverdracht. Maar behalve de Verenigde Staten heft alleen het Verenigd Koninkrijk “zuivere” successierechten; de andere landen hebben een successiebelasting of een combinatie van successie- en boedelbelasting. In 1997 stonden de Verenigde Staten op de derde plaats van de geïndustrialiseerde landen wat betreft de overdrachtsbelastingen als aandeel van de totale inkomsten. Maar veel geïndustrialiseerde landen hebben jaarlijkse vermogensbelastingen, die de Verenigde Staten niet hebben.
Waarom intergenerationele overdrachten geven?
Een belangrijk thema dat uit de conferentie naar voren kwam, is het eenvoudige maar fundamentele punt dat de effecten van overdrachtsbelastingen zullen afhangen van de reden waarom mensen in de eerste plaats overdrachten geven. Sommige legaten kunnen “toevalstreffers” zijn, in die zin dat mensen vermogen opbouwen om te sparen voor hun pensioen, maar niet weten hoe lang zij nog zullen leven. Zelfs als zij niet van plan zijn of geen legaten wensen te geven, kunnen zij voortijdig overlijden en uiteindelijk vermogen nalaten aan hun nakomelingen. Andere legaten kunnen worden ingegeven door altruïsme van de ouders jegens hun kinderen. Sommige mensen kunnen worden gemotiveerd door het plezier van het weggeven van middelen. Ten slotte kunnen sommige legaten of overdrachten een soort betaling van ouders aan hun kinderen zijn in ruil voor hulp en aandacht.
Equity
De helft van alle successierechten wordt betaald door de nalatenschappen van overledenen met een vermogen van $5 miljoen of meer, en alle successierechten worden betaald door de rijkste 2 procent van de overledenen. Als de last van de belasting door de schenkers wordt gedragen, is de belasting dus buitengewoon progressief. Velen beweren echter dat de last in werkelijkheid wordt gedragen door de mensen die de erfenissen ontvangen. Zoals William Gale en Joel Slemrod in hun inleidend overzicht echter melden, hebben de ontvangers van erfenissen uit nalatenschappen die aan de successiebelasting zijn onderworpen, doorgaans zeer hoge inkomens vóór de erfenis. Dus zelfs als de belasting door de ontvangers wordt gedragen, is het nog steeds een zeer progressieve belasting.
Een andere mogelijkheid is dat de last wordt afgewenteld op anderen in de economie. Maar uit het conferentieverslag van de econoom John Laitner van de Universiteit van Michigan blijkt dat de belasting progressief is, zelfs als rekening wordt gehouden met de effecten op de gehele economie. De successiebelasting dient ook als vangnet voor de inkomstenbelasting, waarbij inkomensbestanddelen worden belast die anders onbelast blijven, zoals ongerealiseerde vermogenswinsten.
Overdrachtsbelastingen doen moeilijke vragen rijzen over horizontale billijkheid. Onder donoren met dezelfde rijkdom discrimineren de belastingen op basis van de wijze waarop de middelen worden besteed, hetgeen in strijd is met de notie dat mensen met gelijke middelen gelijke belastingen moeten betalen. Maar onder ontvangers met dezelfde (niet-erfelijke) rijkdom verminderen overdrachtsbelastingen de ongelijkheid van erfenissen en verbeteren zij dus ongelijke kansen. Deze twee perspectieven creëren onverzoenlijke verschillen in opvattingen over de vraag of belastingen op overdrachten in principe billijk zijn.
Een andere kwestie is of belastingheffing bij overlijden passend is. Overlijden is noch noodzakelijk, noch voldoende om overdrachtsbelasting in te stellen. Het is niet nodig omdat overdrachten tussen levenden aanleiding kunnen geven tot schenkingsrechten. Het is onvoldoende omdat 98 procent van de mensen die overlijden geen successierechten betalen. Hoewel de dood onaangenaam kan zijn om voor te staan, lijken de kosten van belastingheffing bij overlijden niet significant te zijn in vergelijking met belastingheffing tijdens het leven. In de mate dat het echt een probleem is, kan belasting bij overlijden dus worden vermeden door de successiebelasting te vervangen door even progressieve belastingen die tijdens het leven worden geheven.
Efficiëntie
In zijn conferentiepaper toont rechtsprofessor Louis Kaplow van Harvard University aan dat de vraag of een successiebelasting deel uitmaakt van een efficiënt belastingsysteem – een systeem dat de economische kosten per opgehaalde dollar minimaliseert – in grote mate afhangt van verschillende factoren, in het bijzonder van de reden waarom mensen overdrachten doen. Bijvoorbeeld, in de mate dat legaten “toevallig” zijn, is de successiebelasting zeer efficiënt, omdat de schenker in de eerste plaats niet de bedoeling had een legaat na te laten. Anderzijds, als ouders altruïstisch zijn ten opzichte van hun kinderen, toont Kaplow aan dat er zelfs een reden kan zijn om overdrachten te subsidiëren, in plaats van ze te belasten. Als de samenleving echter zowel een rechtvaardig als een efficiënt belastingsysteem wenst, is er meer te zeggen voor een successiebelasting, omdat die zeer progressief is en dus veel rechtvaardigheid kan “kopen”. Dit suggereert dat eenvoudige beschrijvingen van een optimaal fiscaal beleid ten aanzien van overdrachten moeilijk zijn vast te stellen.
Belastingontwijking en -ontduiking
Critici beweren dat de successiebelasting een groot aantal ontwijkingsconstructies in de hand werkt en bestempelen de heffing als “vrijwillig”. Maar het is moeilijk te geloven dat financieel gesofisticeerde, rijke huishoudens vrijwillig meer dan 30 miljard dollar per jaar inleveren. Richard Schmalbeck, professor in de rechten aan de Duke University, onderzoekt een breed scala aan technieken om successierechten te ontwijken en toont aan dat het weliswaar mogelijk is om een aanzienlijk deel van de successierechten te ontwijken, maar dat dit meestal vereist dat mensen de controle over hun vermogen opgeven, wat ze niet geneigd zijn te doen.
Schattingen van de kosten van het naleven van de successierechten variëren enorm – van 7 procent van de inkomsten tot 100 procent – deels omdat de gegevens en methodologieën gebrekkig zijn; de meer betrouwbare schattingen liggen aan de onderkant van de bandbreedte. In hun bijdrage aan de conferentie schatten de economen Martha Britton Eller, Brian Erard en Chih Chin Ho de ontwijking van de successierechten op ongeveer 13 procent en suggereren dat de werkelijke waarde waarschijnlijk hoger ligt.
Effecten op besparingen, arbeidsaanbod en ondernemerschap
Critici beweren dat de successierechten de besparingen, het arbeidsaanbod en het ondernemerschap, die essentieel zijn voor economische welvaart, aanzienlijk verminderen, maar er is weinig bewijsmateriaal beschikbaar om deze bewering te evalueren. Een onderscheidend kenmerk van de bundel is de aanwezigheid van de drie papers over vermogensvorming en de belasting op nalatenschappen.
Laitner van de Universiteit van Michigan geeft het meest geavanceerde simulatiemodel van de economische gevolgen van belastingen op nalatenschappen tot nu toe, door ze in te bedden in een model van overlappende generaties met individuen met altruïstische motieven voor legaten. Hij komt tot de bevinding dat de afschaffing van de successierechten een klein positief effect zou hebben op de verhouding tussen kapitaal en arbeid op lange termijn. William Gale en Maria Perozek, econome bij de Federal Reserve Board, tonen aan dat het effect van overdrachtsbelastingen op sparen, net als de efficiency-effecten, in belangrijke mate zal afhangen van de reden waarom mensen overdrachten verrichten. Als legaten bijvoorbeeld onbedoeld zijn, zullen successierechten het sparen door de schenker niet beïnvloeden. Maar de vermindering van de netto-ontvangen erfenissen zal de ontvangers ertoe brengen minder te consumeren en dus meer te sparen. Als legaten worden gemotiveerd door altruïsme, zijn de effecten dubbelzinnig, maar simulaties suggereren dat de successiebelasting in veel omstandigheden het sparen daadwerkelijk kan verhogen.
Wojciech Kopczuk en Joel Slemrod, van de Universiteit van Michigan, tonen aan dat in jaren met hoge successiebelastingtarieven de totale waarde van gerapporteerde nalatenschappen over het algemeen lager is dan in jaren met lage successiebelastingtarieven, wanneer andere invloeden constant worden gehouden. Gebruikmakend van gegevens over specifieke overledenen, stellen zij vast dat de belastingtarieven die golden op de leeftijd van 45 jaar of tien jaar voor het overlijden, een duidelijker (negatief) verband vertonen met gerapporteerde nalatenschappen dan het belastingtarief dat gold in het jaar van overlijden. Deze resultaten zouden een weerspiegeling kunnen zijn van het effect van successierechten op het sparen of vermijden, of beide, van de schenker.
Ander empirisch werk heeft aangetoond dat ontvangers van grote nalatenschappen hun consumptieve bestedingen verhogen en hun arbeidsaanbod verlagen. In het verlengde daarvan zouden successierechten, als zij de nettobelastbare nalatenschappen verminderen, de consumptie moeten verminderen – dat wil zeggen, het sparen verhogen – en het arbeidsaanbod van de ontvanger doen toenemen.
Het effect van de successierechten op familiebedrijven en -boerderijen heeft een zeer onevenredige rol gespeeld in publieke beleidsdiscussies. Deze kwestie wordt uitvoerig besproken in het inleidende overzicht van Gale en Slemrod, maar de basispunten zijn duidelijk. Er is vrijwel geen betrouwbaar bewijs dat erop wijst dat de impact van successierechten op bedrijven en boerderijen aanzienlijk is. Bedrijven en boerderijen ontvangen reeds aanzienlijke subsidies in het kader van de bestaande successiebelasting, om nog maar te zwijgen van de subsidies in het kader van de inkomstenbelasting. De overgrote meerderheid van de nalatenschappen heeft geen bedrijfs- of landbouwactiva, en slechts ongeveer 3 procent van de nalatenschappen heeft meer dan de helft van hun vermogen in bedrijven en boerderijen. Het grootste deel van de waarde van kleine bedrijven in nalatenschappen bestaat uit niet-gerealiseerde vermogenswinsten en zou nooit worden belast als de successiebelasting er niet was geweest. Deze bevindingen suggereren dat de argumenten voor bestaande bedrijfssubsidies in de successiebelasting zwak zijn, de argumenten voor het uitbreiden van deze subsidies zijn nog zwakker, en het idee dat de successiebelasting moet worden afgeschaft vanwege het vermeende effect op bedrijven en boerderijen is volledig misplaatst.
Effecten op schenkingen en liefdadigheid
Hoewel wordt gezegd dat successie- en schenkingsrechten “verenigd” zijn, zijn er een aantal kenmerken van de belastingwetgeving die schenkingen bevoordelen boven legaten, en er zijn aanwijzingen dat veranderingen in de fiscale behandeling van schenkingen en legaten de samenstelling en timing van overdrachten beïnvloeden. In hun paper op de conferentie breiden de economen Jonathan Feinstein en Chih Chin Ho dit werk uit door aan te tonen dat de gezondheidstoestand van een persoon (en bij uitbreiding de kans dat hij overlijdt en met successierechten wordt geconfronteerd) belangrijke effecten heeft op het schenkingsgedrag. Zij documenteren een reeks patronen tussen sparen, schenkingen en gezondheid die suggereren dat een aanzienlijk deel van de schenkingen fiscaal gemotiveerd is.
Verschillende analyses komen tot de bevinding dat de successiebelastingaftrek voor schenkingen aan goede doelen een aanzienlijke toename van bijdragen bij overlijden genereert. De successiebelasting kan ook het geven aan liefdadigheid tijdens het leven aanmoedigen, aangezien dit zowel de inkomsten- als de successiebelasting zou verminderen. De bijdrage van David Joulfaian aan de bundel vergelijkt aangiften van successierechten ingediend tussen 1996 en 1998 met aangiften van inkomstenbelastingen voor dezelfde personen ingediend tussen 1987 en 1996. Joulfaian, econoom bij het ministerie van Financiën, stelt vast dat de omvang van de schenkingen tijdens het leven in verhouding tot de schenkingen bij overlijden sterk verandert met de rijkdom, waarbij de zeer welgestelden een veel groter deel van hun bijdragen schenken bij overlijden. Zijn ramingen tonen ook aan dat het geven bij overlijden gevoelig is voor de marginale belastingtarieven die in de successiebelasting worden toegepast, en wijzen er dus op dat de afschaffing van de belasting zou leiden tot een aanzienlijke daling van de legaten aan liefdadigheidsinstellingen.
Voorstellen voor wijziging
Beleidsmakers hebben de laatste jaren talrijke wijzigingen van de successiebelasting overwogen. De meest radicale hervorming zou de afschaffing van de belasting zijn. Dit zou de bestaande problemen wegnemen, maar kan ernstige bijkomende problemen veroorzaken. Het zou een einde maken aan wat veruit het meest progressieve belastinginstrument in het federale belastingarsenaal is, net na een lange periode waarin de verdelingen van inkomen en vermogen veel schever zijn geworden. Het zou non-profitorganisaties kunnen schaden. Het zou misschien niet eens de besparingen, het arbeidsaanbod of de groei doen toenemen, zoals de voorstanders hopen, en het zou waarschijnlijk ook de staatsbelastinginkomsten doen dalen. Tenslotte zou afschaffing een gapende maas in de inkomstenbelasting blootleggen met betrekking tot vermogenswinsten en andere mogelijkheden openen voor belastingontwijking – en daaruit voortvloeiend inkomstenverlies – in het kader van de inkomstenbelasting.
Afschaffing zou kunnen worden gekoppeld aan de uitbreiding van de vermogenswinstbelasting tot de vermogenswinsten die bij overlijden zijn ontstaan maar niet zijn gerealiseerd. Dit voorstel zou echter slechts ongeveer een kwart van de opbrengst van de successiebelasting opleveren, en zou veel minder progressief zijn, zoals de economen James Poterba en Scott Weisbenner aantonen. Bovendien zou deze optie veel van de complexiteiten van de successiebelasting bevatten, en is dus noch aantrekkelijk, noch waarschijnlijk.
Het wetsvoorstel dat het Congres in 2000 heeft aangenomen, koppelde de afschaffing van de successiebelasting aan een andere belangrijke wijziging in de belasting op vermogenswinsten, de zogenaamde “carryover basis”. Volgens deze bepaling zouden de erfgenamen voor vermogenswinstdoeleinden de basis van de overledene overnemen. Vrijstellingen zouden van toepassing zijn geweest op overdrachten van minder dan 1,3 miljoen dollar en op overdrachten tussen echtgenoten van 3 miljoen dollar. Dit voorstel zou echter vrijwel geen inkomsten opleveren en het zou moeilijk te beheren zijn, deels omdat registers voor een nog langere periode en over verschillende generaties zouden moeten worden bijgehouden. Een soortgelijk voorstel werd eind jaren zeventig aangenomen, maar werd ingetrokken voordat het ooit van kracht werd, deels vanwege verwachte problemen met de uitvoering.
Een andere hervorming zou zijn om belastingen op nalatenschappen en gegeven schenkingen te vervangen door belastingen op ontvangen schenkingen en erfenissen, zoals de praktijk is in verschillende Amerikaanse staten en veel buitenlandse landen. Bij een progressieve successiebelasting (maar niet bij een successiebelasting) vermindert het spreiden van een bepaald legaat over meer begunstigden de totale belastingdruk en wordt aldus het splitsen van nalatenschappen aangemoedigd. Bovendien zou een eenvormig belastingstelsel alle bronnen of alle aanwendingen van inkomen belasten. Momenteel legt de inkomstenbelasting lasten op aan bronnen van inkomen en de successiebelasting aan een bepaald gebruik van inkomen. Daarentegen zou de inkomstenbelasting, in combinatie met een belasting op ontvangen erfenissen en schenkingen, alle belangrijke bronnen van inkomen gedurende het leven bestrijken, en door de wettelijke last van de belasting bij de ontvangers in plaats van bij de schenker te leggen, kan een deel van de morele verontwaardiging die door successiebelastingen wordt veroorzaakt, worden verminderd.
De meest plausibele hervorming zou misschien zijn de strategie te volgen die voor de inkomstenbelastingen in de Tax Reform Act van 1986 werd aangevoerd: het vrijstellingsniveau verhogen, de mazen dichten en de tarieven verlagen. Het verhogen van de vrijstelling zou het aantal mensen dat de belasting betaalt verminderen, terwijl de “echt rijken” nog steeds worden belast, en de concentratie van rijkdom zou afbrokkelen. Het zou ook kleinere familiebedrijven helpen, maar zonder de horizontale billijkheidsproblemen die gepaard gaan met een voorkeursbehandeling van ondernemingsvermogen. Het dichten van achterpoortjes door verschillende vermogens op een meer gelijksoortige manier te behandelen, zou de mogelijkheden tot “sheltering” verminderen, en zo de belasting eenvoudiger en eerlijker maken. Een bescheiden verlaging van de tarieven zou de stimulans om te schuilen of het gedrag te wijzigen, verminderen. Naast deze veranderingen zou het indexeren van de effectieve vrijstelling en de belastingschijven voor inflatie de belastingdruk op een bepaald reëel vermogensniveau automatisch constant houden in de tijd.
Conclusie
De juiste rol en effecten van overdrachtsbelastingen zijn nog steeds open vragen. Elke conclusie over de juiste belastingheffing op overdrachten tussen generaties moet rekening houden met overdrachtsmotieven, de politieke en technische beperkingen van andere belastinginstrumenten, de beperkte kennis over dergelijke belastingen die momenteel beschikbaar is, en andere factoren.
In een reële wereld vol praktische moeilijkheden, politieke compromissen en economische onzekerheden kan een verscheidenheid van belastingen nodig zijn om sociale doelstellingen te bereiken, en de successiebelasting kan heel goed een kleine maar belangrijke rol spelen in de portefeuille van belastinginstrumenten van de overheid. Ze draagt bij tot progressiviteit op een manier die de inkomstenbelasting niet gemakkelijk kan doen wegens vermogenswinstkwesties, en die de maatschappij misschien niet doet via inkomstenbelastingen, omdat het belasten bij overlijden minder kosten kan hebben dan het belasten tijdens het leven. De vermeende negatieve effecten van de successiebelasting – de gevolgen voor het sparen, de nalevingskosten en kleine bedrijven – worden niet met sluitend bewijs gestaafd en lijken in sommige gevallen sterk overdreven te zijn. Bovendien zijn er enkele vermeende voordelen van verhoogde liefdadigheidsbijdragen en verbeterde gelijkheid van kansen.
Het is niettemin even duidelijk dat er een probleem is. Een belasting met hoge tarieven en talrijke mogelijkheden tot ontwijking is rijp voor hervorming. Zelfs gezien de hierboven genoemde doelstellingen en beperkingen zijn veel mensen van mening dat overdrachtsbelastingen beter gestructureerd zouden kunnen worden. Vele anderen menen dat geen overdrachtsbelasting de voorkeur zou verdienen.
Economische analyse kan deze kwesties niet volledig oplossen. Wat zij wel kan doen, is de verschillende afwegingen verduidelijken die bij beslissingen over het belastingbeleid een rol spelen, duidelijk maken welke waardeoordelen – waarover de economie niets te zeggen heeft – daarbij een rol spelen, en de cruciale conceptuele en empirische vraagstukken identificeren. In vergelijking met vele andere belastingvraagstukken, zijn de afwegingen die een invloed hebben op de successierechten moeilijker te analyseren, omdat zij meer dan één generatie betreffen. De waardeoordelen zijn moeilijker, omdat het gaat om kwesties van leven en dood en ouder-kind, waarover mensen sterke meningen hebben. Empirische analyse is moeilijker, omdat de gegevens ongrijpbaarder zijn en de relevante gedragingen minstens een heel leven omspannen.
De studies in het komende conferentievolume behandelen al deze kwesties en heroverwegen de successie- en schenkingsrechten op een rigoureuze manier. Wij hopen en verwachten dat de documenten die tijdens de conferentie in mei zijn gepubliceerd, een solide basis zullen vormen voor toekomstige beleidsdiscussies en een springplank zullen vormen voor een voortdurende analyse van kwesties op het gebied van overdrachtsbelasting.