Miljoenen demonstranten gingen in 2019 de straat op in Hongkong om de democratie te bevorderen. De wereld keek toe, verbaasd en onder de indruk. Nu kijkt ze vertwijfeld toe: Beijing heeft de stad een harde nationale veiligheidswet opgelegd, waarbij zowel de openbare raadpleging als het lokale wetgevingsproces worden omzeild om demonstranten te kunnen vervolgen die worden beschuldigd van “samenspannen met buitenlandse machten”, het bepleiten van “separatisme”, of het louter beschadigen van de “gebouwen en faciliteiten” van de stad. Een strijd voor de openbare orde is geherdefinieerd als een nationale veiligheidsactie.
China’s “één land, twee systemen”-model, dat werd ingevoerd met de overdracht van Hongkong in 1997, had tot doel de vrijgevochten stad terug te geven aan de Chinese soevereiniteit zonder de fundamentele vrijheden waarop zij was gebaseerd te vernietigen. Hongkong moest zich blijven houden aan zijn eigen rechtsorde, in plaats van aan de versie die op het vasteland wordt toegepast, waar de wet een instrument is om naleving van de dictaten van de communistische partij af te dwingen.
Tweeëntwintig jaar na de overdracht heeft China zijn belofte van een eigen systeem voor Hongkong laten varen. De stad heeft haar deel gedaan en China gediend als een van ’s werelds toonaangevende centra van financiën, cultuur en onderwijs. Maar China heeft zich nooit volledig ingezet voor de democratische hervormingen die nodig waren om de wankele autonomie van Hongkong in stand te houden. Nu heeft het Hongkong volledig onder de nationale veiligheidsstaat gebracht die vanuit Peking wordt bestuurd.
Toenemende spanningen
De Basiswet, die in 1990 werd aangenomen, voorzag in een “hoge mate van autonomie” voor Hongkong, die democratisch zelfbestuur en het behoud van de juridische en gerechtelijke systemen van vóór de overdracht mogelijk maakte. De wet steunt het “uiteindelijke doel” van “algemeen kiesrecht” en verbindt zich ertoe het Britse systeem van gewoonterecht te handhaven en de internationale mensenrechtenverdragen toe te passen. Deze regeling zou 50 jaar moeten duren, gedurende welke periode het systeem van het vasteland niet zou mogen binnendringen.
Dit voorkomen mocht niet aan het toeval worden overgelaten. In de basiswet is bepaald dat Chinese overheidsdiensten zich niet met Hongkong mogen bemoeien en dat wetten van het vasteland niet in de stad van toepassing zijn, behalve onder beperkte omstandigheden. Eén artikel bepaalt dat Hongkong “zelf” wetten inzake nationale veiligheid moet vaststellen. Het handhaven van de openbare orde zou eveneens een lokale verantwoordelijkheid zijn.
Bevelhebbers beschuldigen Hongkongers er vaak van dat zij “één land, twee systemen” niet begrijpen. Zij benadrukken de “één land” component maar bagatelliseren de “twee systemen”. Maar het uitgebreide model van de basiswet heeft alleen zin als formule om Hongkong te beschermen tegen de opdringerigheid van het systeem van het vasteland. In tegenstelling tot het Chinese vasteland moest Hongkong geen plaats zijn waar tegenstanders van de regering, verdedigers van rechten of verslaggevers over gevoelige onderwerpen in de gevangenis konden belanden op grond van beschuldigingen als “aanzetten tot subversieve activiteiten” of “ruzies uitlokken en problemen veroorzaken”.
Het uitgebreide model van de basiswet heeft alleen zin als formule om Hongkong te beschermen tegen de indringing van het vasteland.
De nieuwe nationale veiligheidswet bedreigt deze bescherming. Maar het is niet het eerste instrument dat dit doet. Vanaf het begin heeft het Permanent Comité van China’s Nationale Volkscongres (NPC) op grond van de basiswet de uiteindelijke bevoegdheid om de bepalingen ervan te interpreteren. Dat comité controleert ook het tempo van de democratische hervormingen in de regio. De rechtbanken van Hongkong hebben de internationale normen op het gebied van de mensenrechten krachtig toegepast bij de toetsing van plaatselijke wetten en het gedrag van plaatselijke ambtenaren, maar zij hebben dit gedaan onder toezicht van het Permanent Comité. Bovendien heeft het Permanent Comité de democratische hervormingen traag op gang gebracht en een systeem gehandhaafd dat garandeert dat de hoofdbestuurder van Hongkong in feite door Peking wordt gekozen (via een verkiezingscommissie die gunstig is voor Peking). De Wetgevende Raad van de stad is bovendien in een bijlage bij de basiswet zo opgezet dat een regeringsgezinde meerderheid verzekerd is.
Door deze machteloosheid zijn de Hongkongers vaak de straat opgegaan om hun autonomie en de rechtsstaat te verdedigen. Hoe meer Peking zich ermee bemoeit en hoe onverschilliger zowel het vasteland als de lokale overheden staan tegenover de roep van de bevolking om democratische hervormingen, hoe intensiever de protesten worden.
Dergelijke spanningen kwamen tot een hoogtepunt in 2019, toen de regering van Hongkong een wetsvoorstel indiende dat China zou hebben toegestaan om Hongkongers over de grens uit te leveren om op het vasteland te worden berecht. Hongkong heeft uitleveringsverdragen met verschillende landen, waaronder de Verenigde Staten, maar het heeft nooit zo’n overeenkomst gesloten met de Volksrepubliek China, omdat het rechtssysteem daar niet aan de internationale normen voldeed. Het uitleveringswetsvoorstel leidde tot zoveel publieke verontwaardiging dat eerst een miljoen en vervolgens twee miljoen demonstranten in juni 2019 de straten vulden.
De regering trok uiteindelijk het uitleveringswetsvoorstel in, maar de concessie was te weinig en te laat. In plaats van terug te krabbelen, voegden de demonstranten vervolgens nieuwe eisen toe dat de regering een onafhankelijk onderzoek naar het gedrag van de politie zou steunen, zware aanklachten tegen arrestanten zou intrekken, zou ophouden de protesten als rellen te bestempelen en democratische hervormingen zou bevorderen. “Vijf eisen, niet één minder” werd de mantra van de ontevredenheid.
De autoriteiten reageerden met steeds agressiever politieoptreden en buitensporige strafvervolgingen. Een verkiezing in november voor de tamelijk machteloze districtsraden diende als een referendum van steun voor de demonstranten, waarbij bevriende kandidaten 57 procent van de 2,9 miljoen uitgebrachte stemmen wonnen en de controle over 17 van de 18 raden overnamen. Maar noch Peking, noch de lokale overheid was bereid om de bezorgdheid van de bevolking weg te nemen. Uiteindelijk was alleen de wereldwijde pandemie in staat de protesten te temperen.
A Heavy Hand
Het Permanent Comité stelde in juni, een jaar na het begin van de protesten, zijn nationale veiligheidswet voor Hongkong op. Het Nationale Volkscongres had de commissie opgedragen de wet rechtstreeks toe te passen, zonder rekening te houden met de lokale Wetgevende Raad. De maatregel was bedoeld om bedreigingen van de nationale veiligheid te voorkomen, te stoppen en te bestraffen en buitenlandse inmenging uit te roeien, waarvan Peking luidkeels (en zonder bewijs) beweerde dat die de aanzet tot de protesten was geweest.
De wet, waarvan de 66 artikelen meerdere wegen van Pekings controle uitwerken, werd in het geheim opgesteld en uitgevaardigd, zonder openbare raadpleging. De wet stelt uitdrukkelijk alle plaatselijke wetten buiten werking die daarmee in strijd zijn, en wijzigt in feite de eerdere basiswet, hoewel deze is aangenomen zonder de vereiste wijzigingsprocedures. De nieuwe wet herhaalt de eis van de basiswet dat Hongkong “de mensenrechten eerbiedigt en beschermt”, maar voorziet niet in een betrouwbaar mechanisme om dit te doen. Een lokale rechtbank zou zeker door ambtenaren van het vasteland worden veroordeeld indien zij het waagde delen van de nieuwe wet ongeldig te verklaren.
De nieuwe wet bepaalt dat de centrale regering in Peking een bureau in Hongkong moet oprichten voor de “waarborging van de nationale veiligheid”. Peking had reeds verklaard dat zijn verbindingskantoor in Hongkong vrijgesteld was van de eis in de basiswet dat het vasteland zich niet mag mengen in de aangelegenheden van de stad. Dit nieuwe nationale veiligheidsbureau heeft expliciet tot taak “toezicht te houden op lokale nationale veiligheidsactiviteiten en onderzoeken, deze te begeleiden en te coördineren en deze te ondersteunen”. Kan een plaatselijke rechtbank onder dergelijke omstandigheden verklaren dat de handelingen van de ambtenaren van de openbare veiligheidsdienst van het vasteland die het bureau zullen leiden, in strijd zijn met de basiswet, laat staan met de mensenrechten? Een bepaling van de wet gaat zelfs zover dat lokale jurisdictie wordt uitgesloten over de ambtenaren van het vasteland die dergelijke taken uitoefenen.
De bevoegdheid om de nieuwe veiligheidswet te interpreteren berust bij het Permanent Comité, zodat de lokale rechtbanken slechts een beperkte rol te spelen lijken te hebben. De Chief Executive moet “een aantal rechters aanwijzen” onder de huidige of voormalige lokale rechters om nationale veiligheidszaken te behandelen. Volgens de nieuwe wet moet de regering van Hongkong echter een comité voor de bescherming van de nationale veiligheid oprichten, waarin Peking een adviseur voor de nationale veiligheid benoemt, een ambtenaar van het vasteland die toezicht houdt op veel van de nationale veiligheidstaken van de regeringsleider, waaronder vermoedelijk ook de benoeming van veiligheidsrechters. Hoe kunnen deze rechters onafhankelijk handelen wanneer zij onder dergelijk toezicht van de uitvoerende macht worden benoemd?
De gehate uitleveringswet is schijnbaar via de achterdeur binnengeslopen.
Het meest zorgwekkend is echter de bepaling in de nieuwe wet dat de jurisdictie kan worden onttrokken aan Hongkongse rechtbanken en kan worden overgedragen aan het vasteland in complexe zaken waarbij sprake is van een “grote en onmiddellijke bedreiging van de nationale veiligheid”. De gehate uitleveringswet is schijnbaar via de achterdeur binnengeslopen. Hoe zullen gewone mensen beoordelen of hun acties voldoen aan deze vage criteria, waarvan de vaststelling door ambtenaren van het vasteland, zoals eerder opgemerkt, niet onder de plaatselijke jurisdictie valt? Het remmende effect op de vrijheid van meningsuiting is nu al duidelijk.
De problemen met de Nationale Veiligheidswet houden niet op bij het gerechtsgebouw. Net als de basiswet eist de nieuwe wet dat gekozen ambtenaren hun trouw zweren. Afgaande op sommige officiële uitlatingen, vrezen velen dat de regering een belofte van steun aan de nieuwe veiligheidswet zal toevoegen. Veel oppositiekandidaten zullen een dergelijke belofte als verraad beschouwen en zullen aarzelen om hun trouw te zweren. De belangrijkste misdrijven die onder de nieuwe wet vallen, zijn vaag gedefinieerd: separatisme, subversie, terrorisme en “samenspannen met buitenlandse of overzeese machten”. China heeft terrorismebestrijding vaak gebruikt als dekmantel om minderheden en dissidenten te onderdrukken of te controleren.
De heimelijke beschuldiging kan worden gebruikt om internationale mensenrechtenactivisten, journalisten en zelfs privé-ontmoetingen met buitenlandse functionarissen de mond te snoeren – vermoedelijk om iedereen te bereiken die lobbyt voor sancties of steun. Krachtens de artikelen 37 en 38 is de wet van toepassing op overtredingen door personen en bedrijven, ingezetenen en niet-ingezetenen, binnen en buiten de regio. Degenen die schuldig worden bevonden, kunnen in sommige gevallen levenslang krijgen.
Iets minder dan een kwart eeuw geleden nodigde Peking de internationale gemeenschap uit Hongkong te behandelen als een regio die gescheiden is van het Chinese vasteland. Als autonome regio die de rechtsstaat eerbiedigde en de mensenrechten beschermde, genoot Hongkong speciale handelsregelingen, douaneovereenkomsten en wereldwijde immigratie die ertoe bijdroegen dat de stad een internationale financiële hoofdstad werd en dat zijn economie tot de vrijste ter wereld behoorde. Al deze verworvenheden staan nu op het spel. Veel democratisch gezinde Hongkongers hebben nu het gevoel dat zij nog maar twee mogelijkheden hebben: vluchten of afzien van hun vrijheid om hun politieke overtuigingen te ondersteunen.