Fiscaal beleid: Nemen en weggeven – Back to Basics: Financiën & Ontwikkeling; wat is begrotingsbeleid?

Financiën &Ontwikkeling

Mark Horton en Asmaa El-Ganainy

Overheden gebruiken bestedings- en belastingbevoegdheden om stabiele en duurzame groei te bevorderen

Fiscaal beleid is het gebruik van overheidsbestedingen en belastingen om de economie te beïnvloeden. Overheden gebruiken het begrotingsbeleid doorgaans om sterke en duurzame groei te bevorderen en armoede te bestrijden. De rol en de doelstellingen van het begrotingsbeleid hebben aan belang gewonnen tijdens de recente wereldwijde economische crisis, toen regeringen hebben ingegrepen om de financiële stelsels te ondersteunen, de groei weer op gang te brengen en de gevolgen van de crisis voor kwetsbare groepen te verzachten. In het communiqué dat volgde op hun top in Londen in april 2009 verklaarden de leiders van de Groep van 20 industrielanden en landen met een opkomende markt dat zij een “ongekende en gecoördineerde budgettaire expansie” zouden doorvoeren. Wat bedoelden zij met budgettaire expansie? En, meer in het algemeen, hoe kunnen begrotingsinstrumenten een impuls geven aan de wereldeconomie?

Historisch gezien is het belang van het begrotingsbeleid als beleidsinstrument sterk gegroeid en verzwakt. Vóór 1930 overheerste een benadering van een beperkte overheid, of laissez-faire. Na de beurskrach en de Grote Depressie drongen beleidsmakers erop aan dat de overheid een meer proactieve rol zou gaan spelen in de economie. Meer recentelijk hebben landen de omvang en functie van de overheid teruggeschroefd – waarbij de markten een grotere rol zijn gaan spelen bij de allocatie van goederen en diensten – maar toen de wereldwijde financiële crisis dreigde uit te monden in een wereldwijde recessie, zijn veel landen teruggekeerd naar een actiever begrotingsbeleid.

Hoe werkt het begrotingsbeleid?

Als beleidsmakers de economie willen beïnvloeden, hebben zij twee belangrijke instrumenten tot hun beschikking: monetair beleid en begrotingsbeleid. Centrale banken sturen de bedrijvigheid indirect door de geldhoeveelheid te beïnvloeden via aanpassingen van de rentetarieven, de reserveverplichtingen van banken en de aan- en verkoop van overheidspapier en deviezen. Overheden beïnvloeden de economie door het niveau en de soorten belastingen, de omvang en samenstelling van de uitgaven, en de mate en vorm van lenen te wijzigen.

Overheden beïnvloeden direct en indirect de manier waarop middelen in de economie worden gebruikt. Een basisvergelijking van de nationale inkomensrekening die de output van een economie – het bruto binnenlands product (BBP) – meet aan de hand van de bestedingen, helpt te laten zien hoe dit gebeurt:

BBP = C + I + G + NX.

Aan de linkerkant staat het BBP – de waarde van alle finale goederen en diensten die in de economie worden geproduceerd. Aan de rechterkant staan de bronnen van de totale bestedingen of vraag – particuliere consumptie (C), particuliere investeringen (I), aankopen van goederen en diensten door de overheid (G), en uitvoer minus invoer (netto-uitvoer, NX). Deze vergelijking maakt duidelijk dat de regeringen de economische activiteit (BBP) beïnvloeden door G rechtstreeks te controleren en C, I en NX onrechtstreeks te beïnvloeden via veranderingen in belastingen, overdrachten en uitgaven. Een begrotingsbeleid dat de geaggregeerde vraag rechtstreeks doet toenemen door een verhoging van de overheidsuitgaven, wordt meestal expansief of “ruim” genoemd. Daarentegen wordt begrotingsbeleid vaak als verkrappend of “strak” beschouwd als het de vraag vermindert via lagere uitgaven.

Naast het verschaffen van goederen en diensten zoals openbare veiligheid, snelwegen of basisonderwijs, variëren de doelstellingen van het begrotingsbeleid. Op korte termijn kunnen regeringen zich richten op macro-economische stabilisatie, bijvoorbeeld door de uitgaven te verhogen of de belastingen te verlagen om een noodlijdende economie te stimuleren, of door de uitgaven te verlagen of de belastingen te verhogen om de stijgende inflatie te bestrijden of de externe kwetsbaarheid te verminderen. Op langere termijn kan het doel zijn duurzame groei te bevorderen of armoede te bestrijden door maatregelen aan de aanbodzijde ter verbetering van infrastructuur of onderwijs. Hoewel deze doelstellingen in de verschillende landen in grote lijnen dezelfde zijn, verschilt hun relatieve belang naar gelang van de omstandigheden in het land. Op korte termijn kunnen de prioriteiten de conjunctuurcyclus weerspiegelen of een reactie vormen op een natuurramp of een piek in de voedsel- of brandstofprijzen op de wereldmarkt. Op langere termijn kunnen ontwikkelingsniveaus, demografische ontwikkelingen of de beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen de drijvende krachten zijn. Het streven naar armoedebestrijding kan in een land met een laag inkomen leiden tot een verschuiving van de uitgaven naar eerstelijnsgezondheidszorg, terwijl in een geavanceerde economie pensioenhervormingen gericht kunnen zijn op dreigende langetermijnkosten in verband met de vergrijzing van de bevolking. In een olieproducerend land kunnen beleidsmakers ernaar streven het begrotingsbeleid beter af te stemmen op bredere macro-economische ontwikkelingen door procyclische uitgaven te matigen – zowel door uitgavenuitbarstingen te beperken wanneer de olieprijzen stijgen als door af te zien van pijnlijke bezuinigingen wanneer deze dalen.

Reactie op de mondiale crisis

De mondiale crisis die haar oorsprong vond in de ineenstorting van de Amerikaanse hypotheekmarkt in 2007, is een goede casestudy van het begrotingsbeleid. De crisis heeft de economieën over de hele wereld getroffen: de problemen in de financiële sector en het slinkende vertrouwen hebben de particuliere consumptie, de investeringen en de internationale handel (die allemaal van invloed zijn op de productie, het bbp) getroffen. De regeringen reageerden met pogingen om de bedrijvigheid te stimuleren via twee kanalen: automatische stabilisatoren en fiscale stimuleringsmaatregelen – dat wil zeggen nieuwe discretionaire uitgaven of belastingverlagingen. Stabilisatoren treden in werking wanneer de belastinginkomsten en de uitgavenniveaus veranderen en hangen niet af van specifieke acties van de overheid. Zij werken in relatie tot de conjunctuurcyclus. Wanneer bijvoorbeeld de productie vertraagt of daalt, daalt het bedrag van de geïnde belastingen omdat de bedrijfswinsten en de inkomens van de belastingbetalers dalen, vooral in het geval van progressieve belastingstructuren waarbij de hogere inkomens in hogere belastingschijven vallen. Werkloosheidsuitkeringen en andere sociale uitgaven zijn ook bedoeld om te stijgen tijdens een recessie. Deze cyclische veranderingen maken het begrotingsbeleid automatisch expansief tijdens recessies en verkrappend tijdens oplevingen.

Automatische stabilisatoren houden verband met de omvang van de overheid, en zijn meestal groter in geavanceerde economieën. Wanneer de stabilisatoren groter zijn, kan er minder behoefte zijn aan stimuleringsmaatregelen (belastingverlagingen, subsidies of programma’s voor openbare werken), aangezien beide benaderingen helpen de gevolgen van een neergang te verzachten. Tijdens de recente crisis hebben landen met grotere stabilisatoren immers minder hun toevlucht genomen tot discretionaire maatregelen. Hoewel discretionaire maatregelen op de stabilisatiebehoeften kunnen worden afgestemd, zijn automatische stabilisatoren bovendien niet onderhevig aan vertragingen bij de tenuitvoerlegging zoals bij discretionaire maatregelen vaak het geval is. (Het kan bijvoorbeeld tijd kosten om nieuwe wegenprojecten te ontwerpen, goedgekeurd te krijgen en uit te voeren). Bovendien worden automatische stabilisatoren – en de effecten ervan – automatisch weer ingetrokken als de omstandigheden verbeteren.

Stimulus kan moeilijk op te zetten en effectief uit te voeren zijn en moeilijk terug te draaien wanneer de omstandigheden verbeteren. In veel lage-inkomenslanden en landen met een opkomende markt zijn de stabilisatoren echter relatief zwak als gevolg van institutionele beperkingen en een smalle belastinggrondslag. Zelfs in landen met grotere stabilisatoren kan er een dringende behoefte bestaan om het verlies aan economische activiteit te compenseren en kunnen er dwingende redenen zijn om de crisisrespons van de overheid te richten op degenen die er het meest behoefte aan hebben.

Fiscale mogelijkheden om te reageren

De precieze reactie hangt uiteindelijk af van de budgettaire ruimte waarover een regering beschikt voor nieuwe uitgaveninitiatieven of belastingverlagingen – dat wil zeggen, van haar toegang tot aanvullende financiering tegen een redelijke kostprijs of haar vermogen om haar bestaande uitgaven te herschikken. Sommige regeringen waren niet in staat om met stimuleringsmaatregelen te reageren omdat hun potentiële crediteuren meenden dat extra uitgaven en leningen de inflatie, de deviezenreserves of de wisselkoers te zeer onder druk zouden zetten of het herstel zouden vertragen doordat te veel middelen aan de lokale particuliere sector zouden worden onttrokken (ook wel “crowding out” genoemd). Kredietverleners kunnen ook hebben getwijfeld aan het vermogen van sommige regeringen om verstandig te besteden, om eenmaal ingevoerde stimuleringsmaatregelen terug te draaien, of om reeds lang bestaande bezorgdheid over onderliggende structurele zwakheden in de overheidsfinanciën weg te nemen (zoals chronisch lage belastinginkomsten als gevolg van een slechte belastingstructuur of belastingontduiking, zwakke controle over de financiën van lokale overheden of staatsbedrijven, of stijgende gezondheidskosten en vergrijzing van de bevolking). Voor andere regeringen hebben ernstigere financieringsproblemen geleid tot besnoeiingen op de uitgaven wanneer de inkomsten dalen (werking van stabilisatoren). In landen met een hoge inflatie of een tekort op de lopende rekening zal een budgettaire stimulans waarschijnlijk ondoeltreffend en zelfs onwenselijk zijn.

De omvang, timing, samenstelling en duur van de stimulans zijn van belang. Beleidsmakers streven er doorgaans naar de omvang van de stimuleringsmaatregelen af te stemmen op hun ramingen van de omvang van de output gap – het verschil tussen de verwachte productie en de productie die zou worden behaald als de economie op volle toeren draaide. Er is ook behoefte aan een maatstaf voor de doeltreffendheid van de stimulans – of nauwkeuriger gezegd, voor het effect ervan op de groei van de productie (ook wel de multiplicator genoemd). Multiplicatoren zijn doorgaans groter wanneer er minder lekkage is (bijvoorbeeld wanneer slechts een klein deel van de stimulans wordt bespaard of aan invoer wordt besteed), wanneer de monetaire voorwaarden accommoderend zijn (de rente stijgt niet als gevolg van de budgettaire expansie en gaat daardoor de effecten ervan tegen), en wanneer de begrotingssituatie van het land na de stimulans als houdbaar wordt beschouwd. De multiplicatoren kunnen klein of zelfs negatief zijn indien de expansie aanleiding geeft tot bezorgdheid over de houdbaarheid in de onmiddellijk komende periode of op langere termijn, in welk geval de particuliere sector het overheidsingrijpen waarschijnlijk zou tegengaan door de besparingen te verhogen of zelfs geld naar het buitenland over te brengen, in plaats van te investeren of te consumeren. De multiplicatoren zijn ook hoger voor uitgavenmaatregelen dan voor belastingverlagingen of overdrachten en lager voor kleine, open economieën (in beide gevallen wegens de omvang van de lekken). Wat de samenstelling betreft, moeten de regeringen een afweging maken tussen het toespitsen van stimuleringsmaatregelen op de armen, waar de kans op volledige bestedingen en een sterk economisch effect groter is, het financieren van kapitaalinvesteringen, die banen kunnen scheppen en de groei op langere termijn kunnen helpen ondersteunen, of het verlenen van belastingverlagingen die bedrijven ertoe kunnen aanzetten meer werknemers in dienst te nemen of nieuwe kapitaalgoederen aan te kopen. In de praktijk hebben regeringen een “evenwichtige” aanpak gevolgd met maatregelen op al deze gebieden.

Wat de timing betreft, duurt het vaak enige tijd om uitgavenmaatregelen ten uitvoer te leggen (programma- of projectontwerp, aanbesteding, uitvoering), en als de maatregelen eenmaal van kracht zijn, kunnen zij langer van kracht zijn dan nodig is. Indien echter wordt verwacht dat de neergang van lange duur zal zijn (zoals bij de recente crisis het geval was), kan de bezorgdheid over vertragingen minder dringend zijn: sommige regeringen hebben de nadruk gelegd op de uitvoering van “klaar voor de start” projecten die al zijn doorgelicht en klaar zijn om van start te gaan. Om al deze redenen moeten stimuleringsmaatregelen tijdig, doelgericht en tijdelijk zijn en snel worden teruggedraaid zodra de omstandigheden verbeteren.

Ook het reactievermogen en de reikwijdte van stabilisatoren kunnen worden vergroot, bijvoorbeeld door een progressiever belastingstelsel dat huishoudens met hoge inkomens zwaarder belast dan huishoudens met lagere inkomens. Overdrachtsbetalingen kunnen ook expliciet worden gekoppeld aan economische omstandigheden (bijvoorbeeld werkloosheidspercentages of andere triggers voor de arbeidsmarkt). In sommige landen zijn begrotingsregels bedoeld om de groei van de uitgaven te beperken in tijden van hoogconjunctuur, wanneer de inkomstengroei – met name uit natuurlijke hulpbronnen – hoog is en de beperkingen minder bindend lijken. Elders helpen formele herzienings- of vervalmechanismen (“sunset”-mechanismen) voor programma’s om ervoor te zorgen dat nieuwe initiatieven hun oorspronkelijke doel niet voorbijschieten. Ten slotte dragen middellangetermijnkaders met een alomvattende dekking en beoordeling van inkomsten, uitgaven, activa en passiva, en risico’s bij tot een betere beleidsvorming over de gehele conjunctuurcyclus.

Grote tekorten en stijgende overheidsschuld

In tal van landen zijn de begrotingstekorten en de overheidsschuldquotes (de verhouding tussen de schuld en het bbp) fors gestegen als gevolg van de gevolgen van de crisis voor het bbp en de belastinginkomsten, maar ook door de kosten van de budgettaire reactie op de crisis. Steun en garanties aan de financiële en industriële sectoren hebben de bezorgdheid over de financiële gezondheid van de overheden nog doen toenemen. Veel landen kunnen het zich veroorloven gedurende langere perioden gematigde begrotingstekorten te boeken, omdat de binnenlandse en internationale financiële markten en de internationale en bilaterale partners overtuigd zijn van hun vermogen om aan hun huidige en toekomstige verplichtingen te voldoen. Te grote en te lang aanslepende tekorten kunnen dat vertrouwen echter ondermijnen. Zich bewust van deze risico’s in de huidige crisis heeft het IMF eind 2008 en begin 2009 de regeringen opgeroepen een vierledige budgettaire beleidsstrategie uit te stippelen om de solvabiliteit te helpen verzekeren: stimuleringsmaatregelen mogen geen permanent effect op de tekorten hebben; in middellangetermijnkaders moet worden toegezegd de begroting te corrigeren zodra de omstandigheden verbeteren; er moeten structurele hervormingen worden vastgesteld en uitgevoerd om de groei te bevorderen; en landen die met demografische druk op middellange en lange termijn worden geconfronteerd, moeten zich vastberaden vastleggen op duidelijke strategieën voor de hervorming van de gezondheidszorg en de pensioenen. Zelfs nu de ergste effecten van de crisis wegebben, blijven de budgettaire uitdagingen groot, met name in de geavanceerde economieën in Europa en Noord-Amerika, en deze strategie blijft onverminderd van kracht.