Rich Maynard houdt zijn zoontje Alden (3) vast na de adoptie van Alden in het Superior Court in Portland, Maine. Alden werd geadopteerd als pleegkind. Een nieuwe federale wet reorganiseert het pleegzorgsysteem van de natie volledig.
Brianna Soukup/Portland Press Herald via Getty Images
Een nieuwe federale wet, voortgestuwd door de overtuiging dat kinderen in moeilijke gezinnen het bijna altijd het beste doen met hun ouders, blaast het onrustige pleegzorgsysteem van de natie effectief op.
Weinig buiten kinderwelzijnskringen besteedden aandacht aan de wet, die was weggestopt in een enorme uitgavenrekening die president Donald Trump in februari ondertekende. Maar het zal staten dwingen om hun pleegzorgsystemen te reviseren door de regels te veranderen voor hoe ze hun jaarlijkse $ 8 miljard aan federale fondsen voor kindermishandelingpreventie kunnen besteden.
De wet, de zogenaamde Family First Prevention Services Act, geeft prioriteit aan het bij elkaar houden van gezinnen en zet meer geld in voor opvoedingscursussen aan huis, geestelijke gezondheidszorgbegeleiding en behandeling van drugsmisbruik – en stelt grenzen aan het plaatsen van kinderen in institutionele instellingen zoals groepshuizen. Het is de meest uitgebreide revisie van pleegzorg in bijna vier decennia.
“Het is echt een belangrijke hervorming voor gezinnen,” zei Hope Cooper, stichtend partner van True North Group, een in Washington, D.C. gevestigd adviesbureau voor overheidsbeleid dat kinderwelzijnsorganisaties adviseerde over de nieuwe wet. “De nadruk ligt echt op het helpen van kinderen om veilig bij gezinnen te blijven, en kwetsbare gezinnen te helpen eerder hulp te krijgen.”
De meeste voorstanders van kinderwelzijn hebben de veranderingen geprezen, maar sommige staten die zwaar leunen op groepshuizen vrezen dat ze nu niet genoeg geld zullen hebben om voor hen te betalen.
De federale overheid zal pas in oktober richtlijnen voor naleving vrijgeven, dus de staten zijn nog aan het uitzoeken hoe de veranderingen van invloed kunnen zijn op hun vaak geplaagde systemen. De meeste staten verwachten dat de impact dramatisch zal zijn, vooral staten zoals Colorado die veel groepspleeggezinnen hebben.
Voor het eerst stelt de Family First Act een maximum aan de federale financiering voor groepshuizen, ook bekend als “congregate care”. Voorheen waren er geen beperkingen, zei Cooper. De federale overheid zal niet betalen voor een kind om langer dan twee weken in een groepshuis te verblijven, met enkele uitzonderingen, zoals tieners die zwanger zijn of ouder worden.
Maar zelfs in staten die zich in de richting bewegen die de federale wet voor ogen heeft, zijn ambtenaren bezorgd over bepaalde aspecten ervan.
In New York zijn staatsambtenaren bezorgd dat de limieten voor groepshuizen de provincies te veel zullen kosten. Onder de nieuwe plafonds zullen de New Yorkse provincies tot 50% meer moeten betalen voor bepaalde kinderen, zei Sheila Poole, waarnemend commissaris voor New York’s Office of Children and Family Services. Dat zou een aanzienlijke klap zijn voor kleinere provincies met weinig middelen, zei ze.
In Californië maken gemeente-, provincie- en staatsambtenaren en pleitbezorgers voor kinderwelzijn zich zorgen dat de wet een last zal leggen op uitgebreide familieleden die kleinkinderen, neven en nichten opvoeden buiten de pleegzorg. Dat komt omdat “kinship caregivers” niet in aanmerking komen voor pleegzorg betalingen onder de nieuwe wet.
Deze praktijk is niet nieuw, maar het zal zich waarschijnlijk uitbreiden onder Family First, zei Sean Hughes, een in Californië gevestigde kinderwelzijnsadviseur en voormalig Democratisch congresmedewerker die tegen delen van de wet is.
De nieuwe wet, zei Hughes, “sluit de voordeur voor veel vangnetten die we hebben ontwikkeld voor kinderen in pleegzorg.”
Focus op preventie
Kinderbeschermingsdiensten onderzoeken vermeend misbruik of verwaarlozing bij maar liefst 37 procent van alle kinderen onder de 18 in de Verenigde Staten, volgens een rapport uit 2017 in het American Journal of Public Health. Afro-Amerikaanse kinderen hebben bijna twee keer zoveel kans als blanke kinderen om hun welzijn te laten onderzoeken door kinderbeschermingsdiensten. (Het rapport keek alleen naar meldingen van kindermishandeling en verwaarlozing, niet naar plaatsing in pleegzorg.)
Een maartrapport van het Amerikaanse ministerie van Volksgezondheid en Human Services ontdekte dat de pleegzorgpopulatie tussen 2012 en 2016 met meer dan 10 procent is toegenomen, het laatste jaar waarvoor gegevens beschikbaar zijn. Het agentschap koppelde de toename van kinderwelzijn caseloads aan de opioïde epidemie van de natie, die gezinnen teistert.
In zes staten – Alaska, Georgia, Minnesota, Indiana, Montana en New Hampshire – nam de pleegzorgpopulatie met meer dan de helft toe.
Om de trend te helpen keren, legt de nieuwe wet meer nadruk op preventie.
De federale overheid heeft jarenlang preventiediensten ondergefinancierd, zei Karen Howard, vicepresident van beleid voor jonge kinderen voor First Focus, een in Washington, D.C. gevestigde kinderbelangengroep die aan de wetgeving heeft gewerkt. Vóór de invoering van Family First werden de staten vergoed voor pleegzorg via financiering door Titel IV-E van de Sociale Zekerheidswet – en dat geld kon alleen worden gebruikt voor pleegzorg, adoptie of gezinshereniging. Het geld kon niet routinematig worden gebruikt voor preventie die gezinnen ervan zou kunnen weerhouden hun kinderen in de eerste plaats naar pleegzorg te sturen.
Nu, voor de eerste keer, zullen evidence-based preventiediensten worden gefinancierd als een recht, zoals Medicaid.
Dat betekent dat preventiediensten zullen worden gegarandeerd door de federale overheid voor de gezinnen van kinderen die worden beschouwd als “pleegzorgkandidaten”: meestal kinderen waarvan is vastgesteld dat ze slachtoffer zijn van misbruik of verwaarlozing en die niet uit huis zijn geplaatst.
Onder de nieuwe wet kunnen staten bijpassende federale financiering gebruiken om risicogezinnen maximaal 12 maanden geestelijke gezondheidszorg, behandeling van drugsmisbruik en ouderschapstraining aan gezinnen in huis te bieden. In aanmerking komen gezinnen van kinderen waarvan is vastgesteld dat ze veilig thuis kunnen blijven, tienerouders in pleeggezinnen en andere ouders die preventieve hulp nodig hebben om te voorkomen dat hun kinderen in het systeem terechtkomen. De staten moeten ook met een plan komen om het kind veilig te houden terwijl het bij de ouders blijft.
Sommige voorstanders van kinderwelzijn, zoals Hughes, maken zich zorgen dat 12 maanden preventieve zorg niet genoeg is voor ouders die worstelen met opioïdeverslaving. Mensen met opioïdeverslavingen hervallen vaak meerdere keren op de weg naar herstel.
Vele preventieve diensten, zoals huisbezoek, klinische diensten, transporthulp en jobtraining komen niet in aanmerking voor Family First-financiering, zei Poole.
De wet biedt concurrerende subsidies voor staten om pleeggezinnen te werven; stelt vergunningsvereisten vast voor pleeggezinnen die verwant zijn aan het kind; en vereist dat staten met een plan komen om te voorkomen dat kinderen sterven door misbruik en verwaarlozing.
In een andere primeur schrapt de wet ook de eis dat staten alleen preventiediensten gebruiken voor extreem arme gezinnen. Omdat de inkomensnormen in 20 jaar niet waren aangepast, kwamen steeds minder gezinnen in aanmerking voor de diensten, zeggen voorstanders. Nu hoeven de staten niet meer te bewijzen dat een risicogezin voldoet aan de inkomensnormen van 1996.
“Dat is belangrijk,” zei Howard van First Focus. “Omdat misbruik gebeurt in rijke gezinnen, middenklasse gezinnen, arme gezinnen. Dit is een spel-wisselaar, omdat staten echt naar de stad kunnen gaan” om innovatieve preventiediensten te bieden aan verontruste gezinnen, zei Howard.
Redefining Group Homes
Onder de nieuwe wet zal de federale overheid de hoeveelheid tijd die een kind in groepshuizen kan doorbrengen, beperken. Dit zal gebeuren door de staten slechts twee weken van het verblijf van een kind in een groepshuis te vergoeden – met enkele uitzonderingen, zoals voor kinderen in residentiële behandelingsprogramma’s die 24 uur per dag verpleegkundige zorg bieden.
De nieuwe beperkingen beginnen in 2019. Staten kunnen om een uitstel van twee jaar vragen om de groepshuisbepalingen van de wet uit te voeren, maar als ze dat doen, kunnen ze geen federale financiering voor preventieve diensten krijgen.
De groepshuisbepaling komt nadat het Amerikaanse ministerie van Volksgezondheid en Human Services in 2015 een rapport uitbracht waaruit bleek dat 40 procent van de tieners in pleeggezinnen in groepshuizen geen klinische reden had, zoals een psychische diagnose, om daar te zijn in plaats van in een gezinssetting. Deskundigen op het gebied van kinderwelzijnszorg zagen dit als meer bewijs dat er te veel gebruik werd gemaakt van groepshuizen. Het gemiddelde verblijf van kinderen in een groepshuis is acht maanden, aldus het rapport.
Sommige staten vertrouwen meer op groepshuizen dan andere, waarbij de hoeveelheid kinderen in congregate zorg varieert van 4 tot 35 procent van de pleegzorgkinderen, volgens een rapport uit 2015 van de Casey Foundation. Colorado, Rhode Island, West Virginia en Wyoming hebben het grootste percentage kinderen dat in groepshuizen woont, hoewel het rapport ook vond dat in de afgelopen 10 jaar de groepshuispopulatie met ongeveer een derde was afgenomen.
Degenen die tegen de groepshuisbeperkingen zijn, zeggen dat ze te beperkt zijn in reikwijdte.
De aanvullende eisen van de wet voor congregate zorg “verminderen de flexibiliteit van een staat om de meest geschikte plaatsing voor een kind te bepalen en zou een negatieve invloed hebben op de waarschijnlijkheid van het ontvangen van voldoende federale financiering”, zei Poole, de waarnemend kinderwelzijnscommissaris in New York. Ze zei dat de staat afweegt of het zal vragen om een uitstel van twee jaar.
Het is zinvol om pleegjongeren niet in groepshuizen te plaatsen tenzij het absoluut noodzakelijk is, zei Hughes, de Californische consultant. Maar soms is het nodig. De overgrote meerderheid van pleegjongeren in groepshuizen is daar omdat het verblijf in een pleeggezin of bij een familielid niet werkte, zei Hughes. Voor kinderen die een trauma hebben meegemaakt, vooral oudere kinderen, is een traditioneel pleeggezin niet uitgerust om hen de zorg te geven die ze nodig hebben, zei hij.
“Het idee dat kinderen in groepshuizen worden geplaatst omdat het systeem lui is en geen oog heeft voor hun welzijn, is ongegrond,” zei Hughes.