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米国民は、福祉受給者による労働が州および連邦福祉法の決定的目標で、その追求が社会福祉政策における最優先に値すると明言してきた。 1996年の福祉改革法案で議会が挙げた4つの目標の1つは、仕事の準備と就労を奨励することであった。 生活保護受給者の就労は、社会契約の一部、つまり所得支援の見返りとして、またシングルマザーの自尊心と自立の源として、広く認識されている。 1996年の改革が施行されてから5年が経過した今、多くの成功が達成された一方で、議会が再承認の際に議論すべき懸念が残っていることが、その証拠から示されている。 このポリシー・ブリーフでは、その証拠と懸念の両方を検証する。
Employment Among Single Mothers Have Increased
福祉を受ける母親が働くことを支援するという議題で進歩があったことを示す唯一の証拠は、この10年間でシングルマザーの就業率が劇的に上昇したことである。 福祉改革の影響を最も受けるグループであるシングルマザーの雇用率は、15年以上にわたって緩やかに上昇してきたが、1994年以降、顕著に跳ね上がった（図1）。 1994年に60％だった就業率は、1999年には72％に上昇し、歴史的に見ても非常に大きな伸びを示している。 結婚歴のないシングルマザー（教育水準が最も低く、生活保護受給率が最も高いグループ）の雇用率はさらに上昇し、同期間に47パーセントから65パーセントになった
。 この増加の一部は、堅調な経済と過去50年間で最長かつ最強の平時の景気拡大の結果であった。 最近の景気減速までは、雇用主は労働者を求めて必死で、シングルマザーやその他の不利な立場にある人々を深く掘り下げていた。
雇用を促すもうひとつの要因は、勤労所得税控除 (EITC) の拡大で、これは働くための大きな金銭的インセンティブを提供する。 EITCが提供する収入の増加（子供が2人いる家庭では年間最大4,000ドル）により、多くの女性が福祉から「脱却」しようとすることが奨励されてきた。 このほか、生活保護から脱却した女性や、生活保護を受けなかった女性に対する支援として、育児補助金の増額、フードスタンプ、メディケイドや州子ども健康保険制度による医療給付などがある。 とはいえ、こうした他の要因にもかかわらず、福祉改革がシングルマザーの雇用拡大に大きな役割を果たしたことは疑いようがない。
Most Women Leaving Left Work
The overall trends is begging more details on how individual families have fought in the wake of welfare reform.
Welfare reformの結果、個々の家庭がどのような状況になったかについて、もっと詳しく知りたい。 最大の証拠は、生活保護を受けていたが離職した女性、主に 1996 年以前に扶養家族支援 (AFDC) プログラムを離職した女性、または 1996 年以降にその後継の貧困家庭一時扶助 (TANF) プログラムを離職した女性に関するデータから得られたものである。 ほとんどの州がこのような調査を行っている。 米国保健社会福祉省が実施したこれらの研究の最近のレビューによると、福祉離職者の雇用率は、福祉離職直後で約60％である。 さらに、生活保護離職者の約4分の3が、離職後1年間のいずれかの時点で就労している。 生活保護受給者が働く場合、一般的にはフルタイムで働くことが多い。 時給は7ドルから8ドルで、最低賃金をやや上回っている。 働いている人は、四半期に約3,000ドル、年間では12,000ドルの収入を得ている。 しかし、ほとんどの離職者は4四半期続けて働いておらず、3分の1強しか働いていないため、年間賃金は過大評価であり、雇用の維持と安定に潜在的な問題があることを示している。 少なくとも平均的には、そのようなことは起こっていない。 改革前の10年間、AFDC受給中の母親の就業率が9％以上であったことを考えると、福祉離職者の60〜75％が就職していることは、特に注目に値する。 この観点から同様に注目すべきは、現在登録されている女性のほぼ30％が現在雇用されているという事実である。
福祉離職者の60％の雇用率は、福祉改革以前にAFDCプログラムを離脱した女性のそれと大差はない。 1984年から1996年までの雇用率は48パーセントから65パーセントであり、経済の状態や地域によって異なる。 これらの割合は、改革後の割合とほぼ同じである。 これは驚くべきことである。なぜなら、この改革の時代には、それ以前のどの時代よりも多くの女性が福祉団体から脱退しており、最近脱退した女性の多くは、それ以前の時代に脱退した女性よりも不利な状況に置かれているからである。 さらに、1996年以前の改革プログラムの無作為割付評価では、時間制限と就労要件があり、州によって実施された1996年以降のプログラムにかなり近い性格のプログラムも、雇用と収入にプラスの効果を示している。 これらの実証プログラムにおける雇用と収入の増加は、福祉から離脱した女性と福祉にとどまった女性の両方の平均的な増加であり、したがって、離脱者だけを対象とした研究よりも包括的な指標となる。
1996年の法律における最も重要な改革は、福祉受給期間に対する連邦政府の時間制限の付与と、労働要件や他の規則に従わない場合のより厳しい制裁の使用であった。 当然の疑問として、時間制限や制裁を受けた女性は、自発的にあるいは別の誘因によって生活保護から離脱した女性と比較して、どのような状況にあるのだろうかということがある。 というのも、ほとんどの州は連邦政府の上限である5年間を維持しており、その結果、2001年の晩秋まで多くの受給者が時間制限を受け始めることはなかったからである。 州によっては、5年よりも短い期限を設けているところもあるが、多くの世帯をその期限から除外し、多くの期限延長を認めている。 これらの免除や延長は、一般的に最も恵まれない家庭に与えられてきたため、これらの数州では、主に（TANF受給中に）かなりの雇用と収入があった家庭がタイムリミットを迎えている。 その結果、相当数の家庭が期限切れで福祉から離脱した1〜2州では、離脱者の福祉後の就業率がかなり高い（例えば、80％）。 しかし、制限を受けた家庭が少ない他の州では、期限付き離職者の雇用率は他の離職者と変わらない。
制裁については、1996年からほとんどの期間、場合によってはそれ以前から実施されているため、より多くのことが分かっている。 制裁金については、1996年以降、場合によってはそれ以前から施行されているため、より多くの女性が制裁を受けている。 制裁措置によって生活保護から脱却した女性の研究によると、そのような女性は他の脱却者に比べて仕事を持つ確率が低い。 これは、制裁を受けた生活保護受給者が、他の生活保護受給者よりも低学歴で、職業能力も低く、健康状態も悪い傾向があるためと思われる。 残念ながら、これらの知見は、制裁が、最も不利な立場にあり、仕事に対して最も多くの困難を抱えている女性の間でしばしば起こる可能性があることを示唆している。 約半数は離職後すぐに収入が増え、残りの半数は減少している。 1、2年後には、収入の増加がTANF給付の減少をわずかに上回る。 しかし、福祉離職後の所得の主な変化は、他の家族からの所得の増加によるものである（ただし、ボーイフレンドや他の無関係な人からの所得はほとんどない）。 このような収入は、離職者自身の収入やTANFやフードスタンプの収入よりも、世帯総収入の中で大きな割合を占めている。 このような収入源が増えた結果、離職から2年後の世帯総収入は約20％増加する。
1996年以前のいくつかの州の福祉改革プランの効果を測定した無作為割り当て実証実験は、福祉改革が所得に与える影響についてさらなる証拠を提供している。 1996年以降に実施されたプランに最も類似している州（就労要件や時間制限のある州）では、改革が始まって3年後、収入は本質的に変化していなかった。 しかし、EITCも他の家族の所得も所得計算に含まれていないため、実際には、他の研究で見られたのと同じ20％台の所得増加が達成された可能性が高い。
これらの実証実験はまた、所得控除がない場合、いくつかの理由から、所得が大きく増加することはないと思われることを示すものである。 ひとつは、多くの女性がパートタイムで働いているため、収入がかなり控えめで、失われた給付金を補うほどではないことである。 もうひとつは、収入がほとんどない、あるいはゼロであるにもかかわらず、多くの女性が制裁を受け、受給資格を喪失していることである。 3つ目は、多くの州は、収入が増えると（少なくとも女性が生活保護受給者にとどまる場合）TANF給付金を1ドル単位で減らし、それによって、仕事の増加によって得られるかもしれない収入の増加を打ち消してしまうことである。
EITCは、世帯収入がこれほど減少しないために重要な役割を果たしてきた。 しかし、生活保護を受けていない女性の多くは、安定した雇用を実現できていない場合、EITCを受け取っていない。 また、働いていてもEITCの最大支給額を達成できるほどの収入がない人や、確定申告で申請しない人もいる。 このように、EITCは一部の家庭を援助しているが、すべての家庭を援助しているわけではなく、所得が減少している家庭は、その恩恵を最も受けていない傾向にある
研究では、福祉離職者はフードスタンプやメディケイドの受給が減少していることも示されている。 この減少は、資格喪失の結果ではなく、資格があるにもかかわらず参加率が低下した結果であり、おそらく資格を決定する事務所へのアクセスを維持することが困難であるためであると思われる。
1996年の改革法以降、収入が変化したシングルマザーは、福祉から離脱した女性だけでない。 労働市場で成功するために福祉から離脱しないことを選択した低所得のシングルマザーも、所得が増加したのである。 福祉離職者の所得が比較的停滞している一方で、低所得のシングルマザー全体の所得が上昇しているという事実は、そのような「非入所者」の所得が確かに上昇していることを示唆している。
一部の離職者はうまくいっていない
福祉離職者の60～75％が高い就業率を示しているが、その裏には、その25～40％が働いていないことが挙げられる。 実際、いくつかの調査では、地域によっては、離職者の18％が離職後1年間まったく働いていないことが示されている
このグループには懸念がある。 彼らは福祉給付金を失い、収入もないため、TANFに残っている働いていない女性よりも所得が低いのである。 これらの非就労離脱者のうち、親族、配偶者、パートナーが世帯にいくらかの収入をもたらし、他の者は他の政府プログラムからの給付で収入を補っている。
このグループが受け取る最も一般的なプログラム給付のひとつは、母親かその子どもに対する補足保障所得プログラムまたは社会保障障害保険プログラムからの障害者給付である。 福祉から離れる多くの家族が障害者給付金を受け取るのは、労働の妨げとなる健康問題や障害が高い頻度で存在することの反映である。 とはいえ、他の家族からの収入や政府の制度による収入を考慮しても、非就労離職者の収入は生活保護を受けていたときよりもかなり低くなっている。 このようなグループの存在は、福祉離職者の体験に大きな多様性があることを示している。 当然のことながら、低学歴の離職者の雇用率は高学歴の離職者よりもかなり低く、貧困率はより高く、比較的健康状態が悪い離職者の雇用率と貧困率も高い。
1996年以前の時間制限付き福祉改革に関する無作為割付研究では、福祉改革によって平均以下の所得で終わる家族の割合がより大きくなるという証拠をいくつか示している。 福祉を離れ、うまくいっていない女性のグループの存在は、最も貧しいシングルマザー家庭が改革後の期間に所得の減少を経験していることを示すより広い傾向研究と一致する。
福祉に入る女性の数は減少した
先に述べたように、かつて福祉受給者であり福祉から離れた女性だけが、福祉改革の影響を受けているわけではない。 おそらく、生活保護を受けていると労働条件やその他の新しい義務に落胆し、景気の良さに後押しされて生活保護を受けずに働こうと、改革後に生活保護を申請しないことを選択した女性もいる。 また、生活保護を申請したが、拒否された女性もいる。
20以上の州が正式な転換プログラムを持っており、金銭的な誘惑や他の手段によって、女性が生活保護名簿に載らないように促している。 30以上の州は、転換政策をとっているか、給付を受ける前に満たさなければならない労働条件を課している。
TANFに加入する女性の数の減少は、改革後の時代において非常に大きかった。 いくつかの州では、ケースロードの減少を説明する上で、福祉への入職の減少が退所率の増加よりも量的に重要であった。 この発見は、ケースロードの減少に異なる光を投げかけ、離脱者以外にも、雇用、収入、所得が政策立案者の関心を引くべき重要な女性グループが存在することを示している
残念ながら、このグループを調べた研究はこれまで行われておらず、彼らの雇用状況や福利は不明のままである。 しかし、改革後のシングルマザー全体の雇用率の大幅な増加を示した研究や、必然的に生活保護から離脱した者と入らなかった者の両方を組み合わせた研究は、福祉制度に入らないことを選択した女性の雇用率が高いことを強く示唆している。
再承認への課題
福祉改革後のシングルマザーにおける雇用に関する全体像は良好で、元福祉受給者や低所得のシングルマザー全体において広く働くことを示している。 この成果を踏まえ、再承認では、残された問題に対処する政策に焦点を当てるべきである。
注目に値する2つの大きな問題がある。 1つは、福祉から就労に移行した女性の所得向上をどのように改善するかという広範な問題である。 収入増はあまりにも多くの家族にとって控えめであり、収入増は給付の減少に対抗するには不十分であり、貧困率は、福祉にとどまる家族よりは低いものの、依然として高いままである。 元生活保護世帯の所得を増やすことはもちろんだが、長期的には、女性が生活保護から脱却して働くための経済的インセンティブを与えるために、生活保護からの所得向上が必要であろう。 制裁と労働要件は女性を労働力に押し上げるために使われ続けるが、金銭的インセンティブが同じ方向に働くなら、それらはよりうまく機能するだろう。
育児援助、交通手段の援助、その他の仕事関連サービスの増加という形で、働く家族への支援を増やすことは、働くインセンティブを大幅に高めることができる。 より多くの女性をパートタイム労働からフルタイム労働に移行させることも追求すべき方向性の一つであるが、十分な育児と交通手段が利用できない場合、このアプローチには限界がある。 州のEITCやTANFの所得控除を強化することで、より強力な財政的インセンティブを与えることも可能だが、後者の政策はTANFに登録される期間を長くすることになる。 これ以上の大きな改善は、所得の増加によってのみもたらされると思われる。 そのためには、雇用の維持、技能の向上、職業訓練などを目的とした政策の拡充が必要である。 このような政策が普及し、所得に大きな影響を与えるまでには、まだまだ長い道のりがある。
第二の大きな問題は、雇用の確立に特別な困難を抱える家族を支援する政策をどのように策定するかである。 このような家族は「サービス困難者」と呼ばれることがあるが、この言葉は、どのような種類のサービスが必要なのかという疑問を投げかけている。 ここで検討した研究の重要な結果の一つは、これらの家族の多くが、TANFやその他の主要な福祉プログラムを利用していないことが分かったことである。 むしろ、彼らはすでに自立しており、生活保護を受けておらず、収入も非常に低い。 最も不利な立場にある家族がまだ登録されているという前提で、主にTANF受給者だけを対象としたサービスを提供しても、これらの家族には届かないだろう。 この事実は、TANF以外の人々への援助を大幅に拡大することを必要とする。 ウィスコンシン州をはじめとするいくつかの州は、このような拡大を主要な目標としているが、ほとんどの州は、この人口にサービスやプログラムを深く浸透させるにはほど遠い。
ほとんどの観察者は、非雇用家族を安定した仕事に導くための成功した政策を設計することが、これらの家族が直面している困難の深刻さを考えると、非常に困難であることをすでに認識している。 これらの困難には、教育や仕事のスキルの低さ、重大な健康問題 (身体的および精神的なもの)、薬物乱用、家庭内暴力などがある。 これらの家族が直面する複数の問題が連動し、重複していることから、簡単に解決すれば安定した雇用や大幅な収入増につながるという楽観的な考え方は、一時停止すべきだろう。
こうした困難を考慮すると、短期的にも中期的にも大きな雇用増が見込めない低迷する家族への支援政策について、よりオープンな議論が必要である。 職業訓練、健康保険、および薬物乱用、精神衛生問題、家庭内暴力を減らすことを目的としたよりよいプログラムを伴う長期的な現金扶助は、雇用の考慮とは無関係にこの集団に向けられる必要がある。 現在実施されている強力な就労インセンティブは維持されるべきであり、それによって家族が現在よりも高いレベルで働くための経済的インセンティブを与え続けるが、単に就労支援を強化し、就労インセンティブをさらに増やすだけでは、これらの家族に対して多くの支援を提供することはできない。 州は、就労の障害となる深刻な問題を抱えた家族を特定し、その家族のために適切な一連のサービスを設計するようになった。 しかし、州は、識別手順と適切なサービス提供体制が確立される前に、これらのプログラムをさらに発展させなければならない。 これらの家族に対する治療と雇用プログラムを調整する場合、州は短期的な戦略として、労働要件と時間制限の免除を行使する能力を利用することができる。 しかし、TANFの内外を問わず、こうした低迷する家族のニーズに対応するため、より積極的かつ積極的な政策を実施すべきである。