Millionen von Demonstranten gingen in Hongkong auf die Straße, um für die Demokratie im Jahr 2019 zu werben. Die Welt schaute zu, erstaunt und beeindruckt. Jetzt blickt sie verzweifelt zu: Peking hat der Stadt ein strenges Gesetz zur nationalen Sicherheit auferlegt, das sowohl die öffentliche Konsultation als auch den lokalen Gesetzgebungsprozess umgeht, um gegen Demonstranten vorzugehen, die der „Zusammenarbeit mit ausländischen Kräften“, der Befürwortung von „Separatismus“ oder der bloßen Beschädigung von „Gebäuden und Einrichtungen“ der Stadt beschuldigt werden. Ein Kampf für die öffentliche Ordnung wurde zu einer nationalen Sicherheitsmaßnahme umdefiniert.
Chinas „Ein Land, zwei Systeme“-Modell, das mit der Übergabe Hongkongs im Jahr 1997 eingeführt wurde, zielte darauf ab, die freiheitliche Stadt wieder unter chinesische Souveränität zu stellen, ohne die grundlegenden Freiheiten zu zerstören, auf die sie sich stützte. Hongkong sollte sich weiterhin an seine eigene Rechtsstaatlichkeit halten und nicht an die auf dem Festland geltende Version, wo das Gesetz ein Instrument ist, um die Befolgung der Diktate der Kommunistischen Partei zu erzwingen.
Dreiundzwanzig Jahre nach der Übergabe hat China sein Versprechen eines eigenen Systems für Hongkong aufgegeben. Die Stadt hat ihren Teil dazu beigetragen, indem sie China als eines der führenden Finanz-, Kultur- und Bildungszentren der Welt diente. Aber China hat seine Verpflichtung zu demokratischen Reformen, die für die Erhaltung der schwankenden Autonomie Hongkongs erforderlich sind, nie vollständig erfüllt. Jetzt hat es Hongkong vollständig dem von Peking aus gesteuerten Staat der nationalen Sicherheit unterstellt.
Aufsteigende Spannungen
Das 1990 erlassene Grundgesetz verlieh Hongkong ein „hohes Maß an Autonomie“, das eine demokratische Selbstverwaltung und die Beibehaltung der Rechts- und Justizsysteme aus der Zeit vor der Übergabe ermöglichte. Das Gesetz unterstützt das „Endziel“ des „allgemeinen Wahlrechts“ und verpflichtet zur Beibehaltung des Common-Law-Systems nach britischem Vorbild und zur Anwendung internationaler Menschenrechtspakte. Diese Regelung sollte 50 Jahre lang gelten, in denen das System auf dem Festland nicht beeinträchtigt werden darf.
Diese Vermeidung sollte nicht dem Zufall überlassen werden. Das Grundgesetz legt fest, dass sich die Behörden des chinesischen Festlandes nicht in Hongkong einmischen dürfen und dass die Gesetze des Festlandes in der Stadt nur unter bestimmten Umständen gelten. Ein Artikel sieht vor, dass Hongkong „eigenständig“ Gesetze zur nationalen Sicherheit erlässt. Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung sollte ebenfalls in die lokale Verantwortung fallen.
Beijinger Beamte werfen den Hongkongern häufig vor, dass sie „ein Land, zwei Systeme“ nicht verstehen. Sie betonen die Komponente „ein Land“ und spielen die „zwei Systeme“ herunter. Das ausgeklügelte Modell des Grundgesetzes macht jedoch nur als Formel Sinn, um Hongkong vor dem Eindringen des Systems des Festlandes zu schützen. Hongkong sollte im Gegensatz zu Festlandchina kein Ort sein, an dem diejenigen, die sich gegen die Regierung stellen, die Rechte verteidigen oder über sensible Themen berichten, wegen „Anstiftung zum Umsturz“ oder „Anzetteln von Streit und Aufruhr“ im Gefängnis landen können.
Das ausgeklügelte Modell des Grundgesetzes macht nur Sinn, wenn es Hongkong vor dem Eindringen des Festlandsystems schützen soll.
Das neue Gesetz zur nationalen Sicherheit bedroht diese Schutzmaßnahmen. Aber es ist nicht das erste Instrument, das dies tut. Das Grundgesetz hat von Anfang an dem Ständigen Ausschuss des Nationalen Volkskongresses (NVK) die letzte Befugnis zur Auslegung seiner Bestimmungen vorbehalten. Dieser Ausschuss kontrolliert auch das Tempo der demokratischen Reformen in der Region. Hongkongs Gerichte haben internationale Menschenrechtsstandards bei der Überprüfung lokaler Gesetze und des Verhaltens lokaler Beamter energisch angewendet – allerdings unter der Aufsicht des Ständigen Ausschusses. Darüber hinaus hat der Ständige Ausschuss die demokratischen Reformen verlangsamt und ein System beibehalten, das sicherstellt, dass der Chef der Exekutive in Hongkong tatsächlich von Peking gewählt wird (durch einen Peking-freundlichen Wahlausschuss). Außerdem wurde der Legislativrat der Stadt in einem Anhang zum Grundgesetz so gestaltet, dass eine regierungsfreundliche Mehrheit gewährleistet ist.
Auf diese Weise entmachtet, sind die Hongkonger oft auf die Straße gegangen, um ihre Autonomie und die Rechtsstaatlichkeit zu verteidigen. Je mehr sich Peking einmischt und je gleichgültiger sowohl das Festland als auch die lokalen Regierungen den Forderungen der Bevölkerung nach demokratischen Reformen gegenüberstehen, desto heftiger werden die Proteste.
Diese Spannungen spitzten sich 2019 zu, als die Hongkonger Regierung einen Gesetzentwurf vorlegte, der es China erlaubt hätte, Hongkonger über die Grenze auszuliefern, damit sie sich der Justiz des Festlands stellen können. Hongkong hat Auslieferungsverträge mit mehreren Ländern, darunter den Vereinigten Staaten, aber es hat nie ein solches Abkommen mit der Volksrepublik China geschlossen, weil das dortige Justizsystem nicht den internationalen Standards entspricht. Das Auslieferungsgesetz löste eine solche öffentliche Empörung aus, dass im Juni 2019 erst eine Million, dann zwei Millionen Demonstranten auf die Straße gingen.
Die Regierung zog das Auslieferungsgesetz schließlich zurück, doch dieses Zugeständnis kam zu spät. Anstatt nachzugeben, fügten die Demonstranten neue Forderungen hinzu: Die Regierung solle eine unabhängige Untersuchung des Verhaltens der Polizei unterstützen, schwere Anklagen gegen Festgenommene zurückziehen, die Proteste nicht mehr als Unruhen bezeichnen und demokratische Reformen vorantreiben. „Fünf Forderungen, nicht eine weniger“ wurde zum Mantra der Unzufriedenheit.
Die Behörden reagierten mit zunehmend aggressiven Polizeiaktionen und exzessiven Strafverfolgungen. Eine Wahl im November zu den eher machtlosen Bezirksräten diente als Referendum zur Unterstützung der Demonstranten, wobei die befreundeten Kandidaten 57 Prozent der 2,9 Millionen abgegebenen Stimmen erhielten und die Kontrolle über 17 der 18 Räte übernahmen. Doch weder Peking noch die lokale Regierung waren bereit, auf die Sorgen der Bevölkerung einzugehen. Letztlich konnte nur die globale Pandemie die Proteste eindämmen.
Eine harte Hand
Der Ständige Ausschuss entwarf sein Gesetz zur nationalen Sicherheit für Hongkong im Juni, ein Jahr nach Beginn der Proteste. Der NVK hatte den Ausschuss angewiesen, das Gesetz direkt anzuwenden, unter Umgehung des örtlichen Legislativrats. Die Maßnahme sollte Bedrohungen der nationalen Sicherheit „verhindern, stoppen und bestrafen“ und die ausländische Einmischung ausmerzen, die Peking lautstark (und ohne Beweise) als Auslöser der Proteste bezeichnete.
Das Gesetz, dessen 66 Artikel zahlreiche Möglichkeiten der Kontrolle durch Peking aufzeigen, wurde im Geheimen und ohne öffentliche Anhörung ausgearbeitet und verabschiedet. Es setzt ausdrücklich alle lokalen Gesetze außer Kraft, die ihm widersprechen, und ändert das frühere Grundgesetz, obwohl es ohne die erforderlichen Änderungsverfahren verabschiedet wurde. Das neue Gesetz bekräftigt die Forderung des Grundgesetzes, dass Hongkong „die Menschenrechte achten und schützen“ muss, bietet aber keine zuverlässigen Mechanismen, um dies zu erreichen. Ein lokales Gericht würde sicherlich von Beamten des Festlandes verurteilt werden, wenn es es wagen würde, Teile des neuen Gesetzes für ungültig zu erklären.
Das neue Gesetz sieht vor, dass die Zentralregierung in Peking in Hongkong ein Büro zur „Wahrung der nationalen Sicherheit“ einrichtet. Peking hatte bereits erklärt, dass sein Verbindungsbüro in Hongkong von der Vorschrift des Grundgesetzes ausgenommen ist, wonach sich die Behörden des Festlandes nicht in die Angelegenheiten der Stadt einmischen dürfen. Dieses neue Büro für nationale Sicherheit hat ausdrücklich die Aufgabe, lokale Aktivitäten und Ermittlungen im Bereich der nationalen Sicherheit zu beaufsichtigen, anzuleiten, zu koordinieren und zu unterstützen“. Könnte ein lokales Gericht unter diesen Bedingungen die Handlungen der Beamten des öffentlichen Sicherheitsdienstes des Festlandes, die in diesem Amt tätig sein werden, als Verstoß gegen das Grundgesetz, geschweige denn gegen die Menschenrechte erklären? Eine Bestimmung des Gesetzes geht so weit, dass die örtliche Gerichtsbarkeit über die Beamten des Festlandes, die solche Aufgaben wahrnehmen, ausgeschlossen wird.
Die Befugnis zur Auslegung des neuen Sicherheitsgesetzes liegt beim Ständigen Ausschuss, so dass den örtlichen Gerichten nur eine begrenzte Rolle zu bleiben scheint. Der Chef der Exekutive soll „eine Anzahl von Richtern“ aus dem Kreis der derzeitigen oder ehemaligen lokalen Richter benennen, um Fälle der nationalen Sicherheit zu verhandeln. Nach dem neuen Gesetz ist die Regierung Hongkongs jedoch verpflichtet, ein Komitee für den Schutz der nationalen Sicherheit einzurichten, in das Peking einen Berater für nationale Sicherheit beruft – einen Beamten vom Festland, der viele der Aufgaben des Chefs der Exekutive im Bereich der nationalen Sicherheit überwachen wird, darunter vermutlich auch die Ernennung der Sicherheitsrichter. Wie können diese Richter unabhängig handeln, wenn sie unter einer solchen Aufsicht der Exekutive ernannt werden?
Das verhasste Auslieferungsgesetz hat sich anscheinend durch die Hintertür eingeschlichen.
Am besorgniserregendsten ist jedoch die Bestimmung des neuen Gesetzes, wonach die Zuständigkeit in komplexen Fällen, die eine „große und unmittelbare Bedrohung der nationalen Sicherheit“ darstellen, den Gerichten in Hongkong entzogen und an das Festland übertragen werden kann. Das verhasste Auslieferungsgesetz hat sich scheinbar durch die Hintertür eingeschlichen. Wie sollen normale Menschen beurteilen, ob ihre Handlungen diesen vagen Kriterien entsprechen, deren Festlegung durch Beamte des Festlandes, wie bereits erwähnt, nicht der lokalen Gerichtsbarkeit unterliegt? Die abschreckende Wirkung auf die freie Meinungsäußerung ist bereits offensichtlich.
Die Probleme mit dem Gesetz über die nationale Sicherheit enden nicht im Gerichtssaal. Ähnlich wie das Grundgesetz verlangt auch das neue Gesetz, dass gewählte Beamte ihre Loyalität schwören. Ausgehend von einigen offiziellen Äußerungen befürchten viele, dass die Regierung dem neuen Sicherheitsgesetz ein Bekenntnis zur Unterstützung beifügen könnte. Viele Oppositionskandidaten werden einen solchen Schwur als Verrat empfinden und zögern, ihre Treue zu schwören. Und die wichtigsten Straftaten, die das neue Gesetz abdeckt, sind nur vage definiert: Separatismus, Subversion, Terrorismus und „geheime Absprachen mit ausländischen oder überseeischen Kräften“. China hat die Terrorismusbekämpfung oft als Deckmantel für die Unterdrückung oder Überwachung von Minderheiten und Dissidenten benutzt.
Der Vorwurf der geheimen Absprache könnte verwendet werden, um internationale Menschenrechtsverteidigung, Journalismus und sogar private Treffen mit ausländischen Beamten zu unterdrücken – und würde vermutlich jeden treffen, der sich für Sanktionen oder Unterstützung einsetzt. Gemäß Artikel 37 und 38 gilt das Gesetz für Straftaten von Einzelpersonen und Unternehmen, Gebietsansässigen und Gebietsfremden, innerhalb und außerhalb der Region. Denjenigen, die für schuldig befunden werden, drohen in einigen Fällen lebenslange Haftstrafen.
Vor etwas weniger als einem Vierteljahrhundert forderte Peking die internationale Gemeinschaft auf, Hongkong als vom chinesischen Festland getrennt zu betrachten. Als autonome Region, die die Rechtsstaatlichkeit respektierte und die Menschenrechte schützte, kam Hongkong in den Genuss von besonderen Handelsvereinbarungen, Zollabkommen und globaler Einwanderung, die dazu beitrugen, dass die Stadt zu einer Hauptstadt des internationalen Finanzwesens und ihre Wirtschaft zu einer der freiesten der Welt wurde. All diese Errungenschaften sind nun in Gefahr. Viele demokratisch gesinnte Hongkonger haben das Gefühl, dass ihnen nur zwei Möglichkeiten bleiben: zu fliehen oder ihre Freiheit aufzugeben, um ihre politischen Überzeugungen zu unterstützen.