Fiskalpolitik: Nehmen und Weggeben – Zurück zu den Grundlagen: Finanzen und Entwicklung; was ist Finanzpolitik?

Finanzen &Entwicklung

Mark Horton und Asmaa El-Ganainy

Regierungen nutzen ihre Ausgaben- und Besteuerungsbefugnisse, um ein stabiles und nachhaltiges Wachstum zu fördern

Fiskalpolitik ist der Einsatz von Staatsausgaben und Steuern, um die Wirtschaft zu beeinflussen. In der Regel setzen Regierungen die Finanzpolitik ein, um ein starkes und nachhaltiges Wachstum zu fördern und die Armut zu verringern. Die Rolle und die Ziele der Finanzpolitik sind während der jüngsten Weltwirtschaftskrise in den Vordergrund gerückt, als die Regierungen eingriffen, um die Finanzsysteme zu stützen, das Wachstum anzukurbeln und die Auswirkungen der Krise auf schwache Bevölkerungsgruppen abzumildern. Im Kommuniqué nach ihrem Londoner Gipfel im April 2009 erklärten die Staats- und Regierungschefs der Gruppe der 20 Industrie- und Schwellenländer, dass sie eine „beispiellose und konzertierte fiskalische Expansion“ vornehmen würden. Was meinten sie mit fiskalischer Expansion? Und ganz allgemein, wie können fiskalische Instrumente die Weltwirtschaft ankurbeln?

Historisch gesehen hat die Bedeutung der Finanzpolitik als politisches Instrument zu- und abgenommen. Vor 1930 herrschte ein Ansatz des begrenzten Staates, des Laissez-faire, vor. Nach dem Börsenkrach und der Weltwirtschaftskrise drängten die politischen Entscheidungsträger darauf, dass die Regierungen eine aktivere Rolle in der Wirtschaft spielen sollten. In jüngerer Zeit hatten die Länder den Umfang und die Funktion des Staates zurückgeschraubt, wobei die Märkte eine größere Rolle bei der Zuteilung von Gütern und Dienstleistungen übernahmen, aber als die globale Finanzkrise eine weltweite Rezession bedrohte, kehrten viele Länder zu einer aktiveren Finanzpolitik zurück.

Wie funktioniert die Finanzpolitik?

Wenn politische Entscheidungsträger versuchen, die Wirtschaft zu beeinflussen, stehen ihnen zwei Hauptinstrumente zur Verfügung – die Geldpolitik und die Finanzpolitik. Die Zentralbanken zielen indirekt auf die Wirtschaftstätigkeit ab, indem sie die Geldmenge durch Anpassungen der Zinssätze, der Mindestreserveanforderungen der Banken sowie durch den An- und Verkauf von Staatsanleihen und Devisen beeinflussen. Die Regierungen beeinflussen die Wirtschaft, indem sie die Höhe und die Art der Steuern, den Umfang und die Zusammensetzung der Ausgaben sowie den Umfang und die Form der Kreditaufnahme ändern.

Die Regierungen beeinflussen direkt und indirekt die Art und Weise, wie die Ressourcen in der Wirtschaft verwendet werden. Eine Grundgleichung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, die den Output einer Volkswirtschaft – oder das Bruttoinlandsprodukt (BIP) – anhand der Ausgaben misst, zeigt, wie dies geschieht:

BIP = C + I + G + NX.

Auf der linken Seite steht das BIP – der Wert aller in der Volkswirtschaft produzierten Endgüter und Dienstleistungen. Auf der rechten Seite stehen die Quellen der Gesamtausgaben oder der Nachfrage – privater Konsum (C), private Investitionen (I), Käufe von Waren und Dienstleistungen durch den Staat (G) und Exporte abzüglich Importe (Nettoexporte, NX). Aus dieser Gleichung geht hervor, dass die Regierungen die Wirtschaftstätigkeit (BIP) beeinflussen, indem sie G direkt steuern und C, I und NX indirekt durch Änderungen bei Steuern, Transfers und Ausgaben beeinflussen. Eine Fiskalpolitik, die die Gesamtnachfrage direkt durch eine Erhöhung der Staatsausgaben steigert, wird üblicherweise als expansiv oder „locker“ bezeichnet. Im Gegensatz dazu wird die Fiskalpolitik oft als kontraktiv oder „straff“ bezeichnet, wenn sie die Nachfrage durch geringere Ausgaben senkt.

Neben der Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen wie öffentliche Sicherheit, Autobahnen oder Grundschulbildung werden mit der Fiskalpolitik unterschiedliche Ziele verfolgt. Kurzfristig können sich die Regierungen auf die makroökonomische Stabilisierung konzentrieren – zum Beispiel durch Ausgabenerhöhungen oder Steuersenkungen, um eine kränkelnde Wirtschaft anzukurbeln, oder durch Ausgabenkürzungen oder Steuererhöhungen, um die steigende Inflation zu bekämpfen oder externe Schwachstellen zu verringern. Längerfristig kann das Ziel darin bestehen, durch angebotsseitige Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur oder der Bildung ein nachhaltiges Wachstum zu fördern oder die Armut zu verringern. Obwohl diese Ziele in allen Ländern im Großen und Ganzen gleich sind, ist ihre relative Bedeutung je nach den Gegebenheiten des Landes unterschiedlich. Kurzfristig können die Prioritäten den Konjunkturzyklus oder die Reaktion auf eine Naturkatastrophe oder einen Anstieg der weltweiten Lebensmittel- oder Kraftstoffpreise widerspiegeln. Längerfristig können der Entwicklungsstand, die demografische Entwicklung oder die Ausstattung mit natürlichen Ressourcen die Triebkräfte sein. Der Wunsch, die Armut zu bekämpfen, könnte ein Land mit niedrigem Einkommen dazu veranlassen, die Ausgaben für die medizinische Grundversorgung zu erhöhen, während in einer fortgeschrittenen Volkswirtschaft Rentenreformen auf die sich abzeichnenden langfristigen Kosten im Zusammenhang mit einer alternden Bevölkerung abzielen könnten. In einem ölproduzierenden Land könnten die politischen Entscheidungsträger darauf abzielen, die Fiskalpolitik besser auf die allgemeinen makroökonomischen Entwicklungen abzustimmen, indem sie prozyklische Ausgaben mäßigen – sowohl durch die Begrenzung von Ausgabensprüngen, wenn die Ölpreise steigen, als auch durch den Verzicht auf schmerzhafte Kürzungen, wenn sie fallen.

Reaktion auf die globale Krise

Die globale Krise, die ihre Wurzeln in der Kernschmelze des US-Hypothekenmarktes im Jahr 2007 hatte, ist eine gute Fallstudie für die Fiskalpolitik. Die Krise hat die Volkswirtschaften rund um den Globus in Mitleidenschaft gezogen, denn die Schwierigkeiten des Finanzsektors und das schwindende Vertrauen haben sich auf den privaten Verbrauch, die Investitionen und den internationalen Handel ausgewirkt (die alle die Produktion, das BIP, beeinflussen). Die Regierungen reagierten, indem sie versuchten, die Wirtschaftstätigkeit über zwei Kanäle anzukurbeln: automatische Stabilisatoren und fiskalische Anreize, d. h. neue diskretionäre Ausgaben oder Steuersenkungen. Stabilisatoren treten in Kraft, wenn sich Steuereinnahmen und Ausgabenniveau ändern, und hängen nicht von spezifischen Maßnahmen der Regierung ab. Sie wirken in Abhängigkeit vom Konjunkturzyklus. Wenn sich beispielsweise die Produktion verlangsamt oder zurückgeht, sinkt der Betrag der erhobenen Steuern, weil die Unternehmensgewinne und die Einkommen der Steuerzahler sinken, insbesondere bei progressiven Steuerstrukturen, bei denen Besserverdienende in höhere Steuerklassen fallen. Auch die Arbeitslosenunterstützung und andere Sozialausgaben sind so konzipiert, dass sie während eines Abschwungs steigen. Diese konjunkturellen Veränderungen führen dazu, dass die Fiskalpolitik in Abschwungphasen automatisch expansiv und in Aufschwungphasen kontraktiv wirkt.

Automatische Stabilisatoren hängen mit der Größe des Staates zusammen und sind in den fortgeschrittenen Volkswirtschaften tendenziell größer. Wenn die Stabilisatoren größer sind, besteht möglicherweise weniger Bedarf an Konjunkturmaßnahmen – Steuersenkungen, Subventionen oder öffentliche Arbeitsprogramme -, da beide Ansätze dazu beitragen, die Auswirkungen eines Abschwungs zu mildern. Tatsächlich griffen Länder mit größeren Stabilisatoren während der jüngsten Krise tendenziell weniger auf diskretionäre Maßnahmen zurück. Darüber hinaus können diskretionäre Maßnahmen zwar auf den Stabilisierungsbedarf zugeschnitten werden, automatische Stabilisatoren unterliegen jedoch nicht den Verzögerungen bei der Umsetzung, wie dies bei diskretionären Maßnahmen häufig der Fall ist. (Es kann zum Beispiel Zeit kosten, neue Straßenprojekte zu entwerfen, zu genehmigen und umzusetzen.) Außerdem werden die automatischen Stabilisatoren – und ihre Auswirkungen – automatisch zurückgenommen, wenn sich die Bedingungen verbessern.

Stimulusmaßnahmen können schwierig zu konzipieren und effektiv umzusetzen sein und lassen sich nur schwer rückgängig machen, wenn sich die Bedingungen verbessern. In vielen einkommensschwachen Ländern und Schwellenländern sind die Stabilisatoren jedoch aufgrund institutioneller Beschränkungen und schmaler Steuergrundlagen relativ schwach. Selbst in Ländern mit stärkeren Stabilisatoren kann die dringende Notwendigkeit bestehen, den Verlust an wirtschaftlicher Aktivität zu kompensieren, und es gibt zwingende Gründe, die Krisenreaktion der Regierung auf diejenigen zu konzentrieren, die sie am unmittelbarsten benötigen.

Fiskalische Reaktionsfähigkeit

Die genaue Reaktion hängt letztlich von dem fiskalischen Spielraum ab, der einer Regierung für neue Ausgabeninitiativen oder Steuersenkungen zur Verfügung steht, d.h. von ihrem Zugang zu zusätzlicher Finanzierung zu vertretbaren Kosten oder ihrer Fähigkeit, ihre bestehenden Ausgaben umzuschichten. Einige Regierungen waren nicht in der Lage, mit Konjunkturmaßnahmen zu reagieren, weil ihre potenziellen Gläubiger der Meinung waren, dass zusätzliche Ausgaben und Kreditaufnahmen die Inflation, die Devisenreserven oder den Wechselkurs zu sehr unter Druck setzen oder die Erholung verzögern würden, indem sie dem einheimischen Privatsektor zu viele Ressourcen entziehen würden (auch bekannt als Verdrängung). Die Gläubiger könnten auch an der Fähigkeit einiger Regierungen gezweifelt haben, ihre Ausgaben vernünftig zu tätigen, einmal eingeleitete Konjunkturmaßnahmen wieder rückgängig zu machen oder seit langem bestehende Probleme mit den zugrunde liegenden strukturellen Schwächen der öffentlichen Finanzen zu beheben (z. B. chronisch niedrige Steuereinnahmen aufgrund einer schlechten Steuerstruktur oder Steuerhinterziehung, eine unzureichende Kontrolle über die Finanzen lokaler Regierungen oder staatlicher Unternehmen oder steigende Gesundheitskosten und eine alternde Bevölkerung). Bei anderen Regierungen haben schwerwiegendere Finanzierungsengpässe Ausgabenkürzungen erforderlich gemacht, da die Einnahmen zurückgingen (Stabilisatoren funktionieren). In Ländern mit hoher Inflation oder Leistungsbilanzdefiziten sind fiskalische Anreize wahrscheinlich unwirksam und sogar unerwünscht.

Auf Umfang, Zeitpunkt, Zusammensetzung und Dauer der Anreize kommt es an. Die politischen Entscheidungsträger sind im Allgemeinen bestrebt, den Umfang der Konjunkturmaßnahmen auf die geschätzte Größe der Produktionslücke abzustimmen, d.h. auf die Differenz zwischen der erwarteten Produktion und derjenigen, die sich ergeben würde, wenn die Wirtschaft mit voller Kapazität arbeiten würde. Ein Maß für die Wirksamkeit des Konjunkturprogramms – oder genauer gesagt, wie es sich auf das Produktionswachstum auswirkt (auch als Multiplikator bekannt) – ist ebenfalls erforderlich. Die Multiplikatoren sind in der Regel größer, wenn es weniger Leckagen gibt (z. B. wenn nur ein kleiner Teil des Konjunkturprogramms gespart oder für Importe ausgegeben wird), wenn die monetären Bedingungen akkommodierend sind (die Zinssätze steigen nicht als Folge der fiskalischen Expansion und wirken damit deren Auswirkungen entgegen) und wenn die Haushaltslage des Landes nach dem Konjunkturprogramm als nachhaltig angesehen wird. Die Multiplikatoren können gering oder sogar negativ sein, wenn die Expansion Bedenken hinsichtlich der Nachhaltigkeit in der unmittelbar bevorstehenden Periode oder längerfristig aufwirft. In diesem Fall würde der private Sektor wahrscheinlich den staatlichen Eingriffen entgegenwirken, indem er die Ersparnisse erhöht oder sogar Geld ins Ausland verschiebt, anstatt zu investieren oder zu konsumieren. Auch sind die Multiplikatoren bei ausgabenseitigen Maßnahmen tendenziell höher als bei Steuersenkungen oder Transfers und bei kleinen, offenen Volkswirtschaften niedriger (in beiden Fällen wegen des Ausmaßes der Leckagen). Was die Zusammensetzung betrifft, so müssen die Regierungen abwägen, ob sie die Konjunkturmaßnahmen gezielt auf die Armen ausrichten, wo die Wahrscheinlichkeit höher ist, dass sie in vollem Umfang ausgegeben werden und einen starken wirtschaftlichen Effekt haben, oder ob sie Kapitalinvestitionen finanzieren, die Arbeitsplätze schaffen und das längerfristige Wachstum fördern können, oder ob sie Steuersenkungen gewähren, die Unternehmen dazu ermutigen, mehr Arbeitskräfte einzustellen oder neue Investitionsgüter zu kaufen. In der Praxis haben die Regierungen einen „ausgewogenen“ Ansatz mit Maßnahmen in all diesen Bereichen gewählt.

Was den Zeitplan betrifft, so dauert es oft eine Weile, bis die Ausgabenmaßnahmen umgesetzt sind (Programm- oder Projektplanung, Beschaffung, Ausführung), und wenn sie einmal eingeführt sind, können sie länger als nötig in Kraft bleiben. Wenn jedoch mit einem längeren Abschwung gerechnet wird (wie bei der jüngsten Krise), sind die Bedenken wegen der Verzögerungen möglicherweise weniger dringlich: Einige Regierungen betonten die Durchführung von „sofort umsetzbaren“ Projekten, die bereits geprüft wurden und einsatzbereit waren. Aus all diesen Gründen sollten Konjunkturmaßnahmen rechtzeitig, zielgerichtet und zeitlich befristet sein – und schnell wieder zurückgenommen werden, sobald sich die Bedingungen verbessern.

Auch die Reaktionsfähigkeit und der Umfang der Stabilisatoren können verbessert werden – zum Beispiel durch ein progressiveres Steuersystem, das Haushalte mit hohem Einkommen höher besteuert als Haushalte mit niedrigem Einkommen. Transferzahlungen können auch ausdrücklich an wirtschaftliche Bedingungen geknüpft werden (z. B. an die Arbeitslosenquote oder andere Auslöser auf dem Arbeitsmarkt). In einigen Ländern zielen fiskalische Regeln darauf ab, das Ausgabenwachstum in Zeiten der Hochkonjunktur zu begrenzen, wenn das Einnahmenwachstum – vor allem aus natürlichen Ressourcen – hoch ist und die Beschränkungen weniger verbindlich erscheinen. In anderen Ländern tragen formale Überprüfungs- oder Auslaufmechanismen für Programme dazu bei, dass neue Initiativen ihren ursprünglichen Zweck nicht überschreiten. Schließlich tragen mittelfristige Rahmenpläne mit umfassender Erfassung und Bewertung von Einnahmen, Ausgaben, Vermögenswerten und Verbindlichkeiten sowie Risiken dazu bei, die Politikgestaltung über den Konjunkturzyklus hinweg zu verbessern.

Große Defizite und steigende Staatsverschuldung

Die Haushaltsdefizite und die öffentliche Verschuldung (das Verhältnis von Schulden zum BIP) haben sich in vielen Ländern aufgrund der Auswirkungen der Krise auf das BIP und die Steuereinnahmen sowie der Kosten der fiskalischen Reaktion auf die Krise stark erhöht. Unterstützung und Garantien für den Finanz- und Industriesektor haben die Besorgnis über die finanzielle Gesundheit der Regierungen noch verstärkt. Viele Länder können es sich leisten, über längere Zeiträume moderate Haushaltsdefizite zu haben, da die inländischen und internationalen Finanzmärkte sowie die internationalen und bilateralen Partner von ihrer Fähigkeit überzeugt sind, den gegenwärtigen und zukünftigen Verpflichtungen nachzukommen. Defizite, die zu groß werden und zu lange anhalten, können dieses Vertrauen jedoch untergraben. Der IWF war sich dieser Risiken in der gegenwärtigen Krise bewusst und rief die Regierungen Ende 2008 und Anfang 2009 dazu auf, eine viergleisige fiskalpolitische Strategie zu entwickeln, um die Zahlungsfähigkeit zu gewährleisten: Konjunkturmaßnahmen sollten keine dauerhaften Auswirkungen auf die Defizite haben; mittelfristige Rahmenregelungen sollten eine Verpflichtung zu fiskalischen Korrekturen enthalten, sobald sich die Bedingungen verbessern; Strukturreformen sollten identifiziert und umgesetzt werden, um das Wachstum zu steigern; und Länder, die mittel- und langfristig mit demografischem Druck konfrontiert sind, sollten sich fest zu klaren Strategien für die Gesundheitsversorgung und die Rentenreform verpflichten. Selbst wenn die schlimmsten Auswirkungen der Krise nachlassen, bleiben die fiskalischen Herausforderungen erheblich, insbesondere in den fortgeschrittenen Volkswirtschaften Europas und Nordamerikas, und diese Strategie bleibt so gültig wie eh und je.