Replanteamiento del impuesto sobre el patrimonio y las donaciones

Los defensores de la abolición del impuesto sobre el patrimonio consideran que se trata de un impuesto moralmente repugnante que perjudica el crecimiento económico, destruye las pequeñas empresas y las explotaciones familiares, fomenta el comportamiento despilfarrador, genera enormes costes de cumplimiento y da lugar a ingeniosos planes de refugio. Como impuesto ineficiente, no equitativo y complejo, se considera que el llamado «impuesto de sucesiones» viola toda norma de buena política. Los partidarios del impuesto creen que las críticas son exageradas o erróneas. Señalan que el impuesto sólo se aplica a las herencias del 2% de los estadounidenses que fallecen, y sólo a los que tienen una riqueza considerable. Creen que un impuesto altamente progresivo que elimina las lagunas jurídicas, ayuda a proporcionar igualdad de oportunidades, reduce la concentración de la riqueza y fomenta las donaciones benéficas no puede ser del todo malo.

Una estrategia intermedia sería reformar el impuesto aumentando la exención, cerrando las lagunas jurídicas, reduciendo los tipos e indexando la inflación. Esta estrategia podría resolver muchos de los problemas que perciben los defensores de la abolición, al tiempo que mantendría las virtudes planteadas por los partidarios del impuesto sobre el patrimonio.

Los debates han aumentado en intensidad y frecuencia, en parte por el auge del mercado de valores, el envejecimiento de la población, el superávit presupuestario y los intensos grupos de presión, pero también porque el impuesto sobre el patrimonio plantea cuestiones controvertidas. Además de su asociación con los ricos y los muertos, el impuesto sobre el patrimonio personifica de forma extrema la omnipresente disyuntiva entre equidad y eficiencia en el diseño de la política gubernamental. Además, el impuesto plantea cuestiones tan privadas como la naturaleza de las relaciones entre los padres y sus hijos, y tan delicadas desde el punto de vista político como la definición y aplicación de la igualdad de oportunidades y las limitaciones del papel del gobierno en la redistribución de la renta.

Básicos del impuesto sobre el patrimonio

Desde 1976, la ley federal impone un conjunto de impuestos vinculados a los patrimonios, las donaciones y las transferencias por salto generacional. Según la ley actual, el albacea de un patrimonio debe presentar una declaración del impuesto federal sobre el patrimonio dentro de los nueve meses siguientes al fallecimiento de una persona si el patrimonio bruto supera los 675.000 dólares. Por lo general, el patrimonio bruto incluye todos los bienes del difunto, su parte de los bienes de propiedad conjunta, el producto del seguro de vida de las pólizas propiedad del difunto y las donaciones realizadas en vida que superen una exención anual que actualmente está fijada en 10.000 dólares por donatario y año. A menudo es posible descontar la valoración de los activos colocándolos en una forma de propiedad mediata, como una sociedad limitada familiar, en lugar de tenerlos por cuenta propia.

El impuesto permite deducciones por transferencias al cónyuge superviviente, donaciones benéficas, deudas, gastos funerarios y honorarios administrativos. Se conceden créditos fiscales por los impuestos sobre donaciones pagados anteriormente, por los impuestos sobre el patrimonio que se han pagado recientemente sobre la riqueza heredada y -en un grado limitado- por los impuestos estatales sobre la herencia y el patrimonio. En la actualidad, un crédito unificado exime de impuestos a los primeros 675.000 dólares de las transferencias imponibles de por vida, cifra que aumentará a 1 millón de dólares en 2006. Para los patrimonios que superen esas cantidades, el tipo impositivo comienza en el 37% y se eleva al 55% en las transferencias imponibles que superen los 3 millones de dólares. Para las herencias con un patrimonio imponible de entre 10 millones de dólares y unos 17,18 millones de dólares, una sobretasa del 5% recupera el beneficio de la estructura de tipos graduales y eleva el tipo marginal efectivo al 60%. Se puede encontrar información adicional sobre la historia y la estructura del impuesto, así como sobre las características económicas de los difuntos, en el documento de la conferencia de los economistas del Departamento del Tesoro Barry Johnson, Jackob Mikow y Martha Britton Eller.

Los impuestos sobre las transferencias recaudaron unos 28.000 millones de dólares en ingresos federales en 1999 y se prevé que recauden más de 400.000 millones entre 2002 y 2011. Casi todos los países industrializados aplican algún tipo de impuesto sobre las transferencias de riqueza. Pero, aparte de Estados Unidos, sólo el Reino Unido recauda impuestos sobre el patrimonio «puros»; los demás tienen un impuesto sobre la herencia o una mezcla de impuestos sobre la herencia y el patrimonio. En 1997, Estados Unidos ocupaba el tercer lugar entre los países industrializados en lo que respecta a los impuestos sobre las transferencias como parte de los ingresos totales. Pero muchos países industrializados tienen impuestos anuales sobre el patrimonio, cosa que Estados Unidos no tiene.

¿Por qué hacer transferencias intergeneracionales?

Un tema importante que surgió de la conferencia es el simple pero fundamental punto de que los efectos de los impuestos sobre las transferencias dependerán de por qué la gente hace transferencias en primer lugar. Algunos legados pueden ser «accidentes», en el sentido de que las personas acumulan activos para ahorrar para la jubilación, pero no saben cuánto tiempo van a vivir. Incluso si no planean o desean hacer legados, pueden morir antes de lo previsto y acabar legando activos a sus descendientes. Otros legados pueden estar motivados por el altruismo de los padres hacia sus hijos. Otras personas pueden estar motivadas por la mera alegría de regalar recursos. Por último, algunos legados o transferencias pueden representar una especie de pago de los padres a sus hijos a cambio de ayuda y atención.

Equidad

La mitad de todos los impuestos sobre el patrimonio son pagados por las herencias de los difuntos con 5 millones de dólares o más de riqueza, y todos los impuestos sobre el patrimonio son pagados por el 2% más rico de los difuntos. Por lo tanto, si la carga del impuesto es soportada por los donantes, el impuesto es extraordinariamente progresivo. Sin embargo, muchos afirman que la carga la soportan realmente las personas que reciben las herencias. Sin embargo, como informan William Gale y Joel Slemrod en su estudio introductorio, los receptores de las herencias sujetas al impuesto sobre el patrimonio suelen tener unos ingresos muy elevados antes de la herencia. Por lo tanto, incluso si el impuesto es soportado por los receptores, sigue siendo un impuesto muy progresivo.

Otra posibilidad es que la carga se transmita a otros en la economía. Pero el documento de la conferencia del economista de la Universidad de Michigan John Laitner muestra que el impuesto es progresivo, incluso teniendo en cuenta sus efectos en toda la economía. El impuesto sobre el patrimonio también sirve de apoyo al impuesto sobre la renta, ya que grava componentes de la renta -como las ganancias de capital no realizadas- que de otro modo no se gravan.

Los impuestos sobre las transferencias plantean problemas de equidad horizontal. Entre los donantes con la misma riqueza, los impuestos discriminan sobre la base de cómo se gastan los recursos, violando la noción de que los que tienen los mismos medios deben pagar los mismos impuestos. Pero entre los receptores con la misma riqueza (no hereditaria), los impuestos sobre las transferencias reducen la desigualdad de las herencias y, por tanto, mejoran la desigualdad de oportunidades. Estas dos perspectivas crean diferencias irreconciliables en los puntos de vista relativos a si los impuestos sobre las transferencias son justos en principio.

Otra cuestión es si gravar en el momento de la muerte es apropiado. La muerte no es necesaria ni suficiente para que se apliquen los impuestos sobre las transferencias. No es necesario porque las transferencias entre personas vivas pueden activar los impuestos sobre las donaciones. Es insuficiente porque el 98% de las personas que fallecen no pagan ningún impuesto sobre el patrimonio. Aunque la muerte puede ser desagradable de contemplar, los costes de la imposición en el momento de la muerte no parecen ser significativos, en relación con la imposición en vida. Por lo tanto, en la medida en que realmente sea un problema, la tributación en el momento de la muerte podría evitarse sustituyendo el impuesto sobre el patrimonio por impuestos igualmente progresivos aplicados en vida.

Eficiencia

En su ponencia, el profesor de derecho de la Universidad de Harvard, Louis Kaplow, muestra que el hecho de que un impuesto sobre el patrimonio forme parte de un sistema tributario eficiente -que minimice el coste económico por dólar recaudado- depende fundamentalmente de varios factores, sobre todo del motivo por el que la gente realiza las transferencias. Por ejemplo, en la medida en que los legados son «accidentales», el impuesto sobre el patrimonio es muy eficiente, porque el donante no tenía intención de dejar un legado en primer lugar. Por otra parte, si los padres son altruistas con sus hijos, Kaplow muestra que incluso puede haber razones para subvencionar las transferencias, en lugar de gravarlas. Sin embargo, si la sociedad desea un sistema fiscal equitativo además de eficiente, los argumentos a favor de un impuesto sobre el patrimonio mejoran, porque el impuesto es muy progresivo y, por tanto, puede «comprar» mucha equidad. Esto sugiere que las descripciones simples de la política fiscal óptima hacia las transferencias son difíciles de establecer.

Evasión y elusión fiscal

Los críticos argumentan que el impuesto sobre el patrimonio engendra una serie de esquemas de evasión y etiquetan el gravamen como «voluntario». Pero es difícil creer que los hogares ricos y sofisticados financieramente se desprendan voluntariamente de más de 30.000 millones de dólares al año. El profesor de derecho de la Universidad de Duke, Richard Schmalbeck, estudia una amplia gama de técnicas de evasión del impuesto sobre el patrimonio y demuestra que, aunque es posible evitar una cantidad significativa de impuestos sobre el patrimonio, hacerlo suele requerir que las personas renuncien al control de sus activos, algo que no están dispuestas a hacer.

Las estimaciones de los costes de cumplir con el impuesto sobre el patrimonio varían enormemente -desde el 7 por ciento de los ingresos hasta el 100 por ciento-, en parte porque los datos y las metodologías son defectuosos; las estimaciones más fiables están en el extremo inferior de la gama. En su contribución a la conferencia, los economistas Martha Britton Eller, Brian Erard y Chih Chin Ho estiman una tasa de evasión del impuesto sobre el patrimonio de alrededor del 13%, y sugieren que el valor real es probablemente mayor.

Efectos sobre el ahorro, la oferta de mano de obra y el espíritu empresarial

Los críticos sostienen que el impuesto sobre el patrimonio reduce significativamente el ahorro, la oferta de mano de obra y el espíritu empresarial que son esenciales para la prosperidad económica, pero hay pocas pruebas disponibles para evaluar esta afirmación. Un rasgo distintivo del volumen es la presencia de los tres trabajos sobre la acumulación de riqueza y los impuestos sobre el patrimonio.

Laitner, de la Universidad de Michigan, ofrece el modelo de simulación más sofisticado hasta la fecha sobre el impacto económico de los impuestos sobre el patrimonio, integrándolos en un modelo de generaciones superpuestas que presenta individuos con motivos altruistas para legar. Llega a la conclusión de que la supresión de los impuestos sobre el patrimonio tendría un pequeño efecto positivo en la relación entre el capital y el trabajo a largo plazo. William Gale y la economista del Consejo de la Reserva Federal Maria Perozek demuestran que el impacto de los impuestos sobre las transferencias en el ahorro, al igual que los efectos de la eficiencia, dependerá en gran medida de los motivos por los que la gente realiza las transferencias. Si los legados son involuntarios, por ejemplo, los impuestos sobre el patrimonio no afectarán al ahorro del donante. Pero la reducción de las herencias netas de impuestos recibidas hará que los receptores consuman menos y, por tanto, ahorren más. Si los legados están motivados por el altruismo, los efectos son ambiguos, pero las simulaciones sugieren que el impuesto sobre el patrimonio podría, de hecho, aumentar el ahorro en muchas circunstancias.

Wojciech Kopczuk y Joel Slemrod, de la Universidad de Michigan, muestran que en los años en los que los tipos del impuesto sobre el patrimonio son elevados, el valor total de las herencias declaradas es, en general, menor que en los años en los que los tipos del impuesto sobre el patrimonio son bajos, manteniendo constantes otras influencias. Utilizando datos sobre fallecidos concretos, descubren que los tipos impositivos vigentes a los 45 años o diez años antes del fallecimiento están más claramente asociados (negativamente) a las herencias declaradas que el tipo impositivo vigente en el año del fallecimiento. Estos resultados podrían reflejar el impacto de los impuestos sobre el patrimonio en el ahorro o la evasión del donante, o ambos.

Otros trabajos empíricos han demostrado que los receptores de grandes herencias aumentan su gasto en consumo y reducen su oferta de trabajo. Por extensión, si los impuestos sobre el patrimonio reducen las herencias netas de impuestos, deberían reducir el consumo -es decir, aumentar el ahorro- y aumentar la oferta de trabajo por parte del receptor.

El impacto del impuesto sobre el patrimonio en las empresas familiares y las explotaciones agrícolas ha adquirido un papel enormemente desproporcionado en los debates de política pública. Esta cuestión se analiza ampliamente en el estudio introductorio de Gale y Slemrod, pero los puntos básicos son sencillos. No hay prácticamente ninguna prueba fiable que sugiera que el impacto de los impuestos sobre el patrimonio en las empresas y las explotaciones agrícolas sea significativo. Las empresas y las explotaciones agrícolas ya reciben importantes subvenciones en el marco del actual impuesto sobre el patrimonio, por no hablar de las subvenciones del impuesto sobre la renta. La gran mayoría de las herencias no tienen activos empresariales o agrícolas, y sólo un 3% de las herencias tienen más de la mitad de su riqueza en empresas y granjas. La mayor parte del valor de las pequeñas empresas en los patrimonios consiste en ganancias de capital no realizadas y nunca se gravarían si no fuera por el impuesto sobre el patrimonio. Estos resultados sugieren que los argumentos a favor de los subsidios a las empresas existentes en el impuesto sobre el patrimonio son débiles, los argumentos a favor de la ampliación de esos subsidios son aún más débiles, y la idea de que el impuesto sobre el patrimonio debe ser abolido debido a su supuesto efecto sobre las empresas y las explotaciones agrícolas es completamente errónea.

Efectos sobre las donaciones y la beneficencia

Aunque se dice que los impuestos sobre el patrimonio y las donaciones están «unificados», una serie de características del código fiscal favorecen las donaciones en detrimento de los legados, y las pruebas sugieren que los cambios en el tratamiento fiscal de las donaciones y los legados afectan a la composición y el calendario de las transferencias. En su ponencia en la conferencia, los economistas Jonathan Feinstein y Chih Chin Ho amplían este trabajo demostrando que el estado de salud de una persona (y, por extensión, la probabilidad de morir y de tener que hacer frente a los impuestos sobre el patrimonio), tiene importantes efectos en el comportamiento de las donaciones. Documentan una serie de pautas entre el ahorro, la entrega de regalos y la salud que sugieren que una parte importante de las donaciones está motivada por los impuestos.

Descubren que la deducción del impuesto sobre el patrimonio para las donaciones benéficas genera un aumento significativo de las contribuciones en el momento del fallecimiento. El impuesto sobre el patrimonio también puede fomentar las donaciones benéficas en vida, ya que esto reduciría tanto los impuestos sobre la renta como sobre el patrimonio. La contribución de David Joulfaian al volumen compara las declaraciones del impuesto sobre el patrimonio presentadas entre 1996 y 1998 con las declaraciones del impuesto sobre la renta de las mismas personas presentadas entre 1987 y 1996. Joulfaian, economista del Departamento del Tesoro, concluye que la magnitud de las donaciones en vida en relación con las donaciones en el momento del fallecimiento varía notablemente en función de la riqueza, y que las personas extremadamente ricas donan una parte mucho mayor de sus contribuciones en el momento del fallecimiento. Sus estimaciones también documentan que las donaciones en el momento del fallecimiento son sensibles a los tipos impositivos marginales aplicados en el impuesto sobre el patrimonio, por lo que indican que la supresión del impuesto provocaría un descenso significativo de los legados benéficos.

Propuestas de cambio

Los responsables políticos han considerado numerosos cambios en el impuesto sobre el patrimonio en los últimos años. La reforma más radical sería la abolición del impuesto. Esto elimina los problemas existentes, pero puede crear graves problemas adicionales. Eliminaría el que es, con mucho, el instrumento fiscal más progresivo del arsenal fiscal federal, justo después de un largo periodo en el que las distribuciones de ingresos y riqueza se han vuelto mucho más sesgadas. Podría perjudicar a las organizaciones sin ánimo de lucro. Puede que ni siquiera aumente el ahorro, la oferta de trabajo o el crecimiento, como esperan sus defensores, y probablemente también reduciría los ingresos fiscales de los estados. Por último, la abolición dejaría al descubierto una enorme laguna en el impuesto sobre la renta con respecto a las plusvalías y abriría otras posibilidades de evasión fiscal -y la consiguiente pérdida de ingresos- en el marco del impuesto sobre la renta.

La abolición podría ir acompañada de la ampliación del impuesto sobre las plusvalías a las ganancias acumuladas pero no realizadas en el momento del fallecimiento. Esta propuesta, sin embargo, sólo recaudaría una cuarta parte de los ingresos del impuesto sobre el patrimonio y sería mucho menos progresiva, como demuestran los economistas James Poterba y Scott Weisbenner. Además, esta opción contendría muchas de las complejidades del impuesto sobre el patrimonio, por lo que no es ni atractiva ni probable.

El proyecto de ley que el Congreso aprobó en el año 2000 vinculaba la eliminación del impuesto sobre el patrimonio a otro cambio significativo en la tributación de las ganancias de capital llamado «base de arrastre». Según esta disposición, los herederos asumirían la base del difunto a efectos de las plusvalías. Se habrían aplicado exenciones a las transferencias inferiores a 1,3 millones de dólares y a las transferencias entre cónyuges de 3 millones de dólares. Esta propuesta, sin embargo, no recaudaría casi nada y sería difícil de administrar, en parte porque habría que mantener registros durante un periodo de tiempo aún más largo y a través de generaciones. A finales de la década de 1970 se aprobó un artículo similar, pero fue derogado antes de que entrara en vigor, en parte debido a los problemas de aplicación previstos.

Otra reforma consistiría en sustituir los impuestos sobre las herencias y donaciones otorgadas por impuestos sobre las donaciones y herencias recibidas, como se hace en varios estados de EE.UU. y en muchos países extranjeros. Con un impuesto progresivo sobre las herencias (pero no con un impuesto sobre el patrimonio), repartir un determinado legado entre más destinatarios reduce la carga fiscal total y, por tanto, fomenta la división de los patrimonios. Además, un sistema fiscal unificado gravaría todas las fuentes o todos los usos de la renta. Actualmente, el impuesto sobre la renta grava las fuentes de ingresos y el impuesto sobre el patrimonio recae sobre un uso concreto de la renta. Por el contrario, el impuesto sobre la renta, combinado con un impuesto sobre las herencias y donaciones recibidas, abarcaría todas las fuentes principales de ingresos a lo largo de la vida, y hacer recaer la carga legal del impuesto sobre los receptores en lugar de sobre el donante podría reducir parte de la indignación moral generada por los impuestos sobre el patrimonio.

Quizás la reforma más plausible sería seguir la estrategia invocada para los impuestos sobre la renta en la Ley de Reforma Fiscal de 1986: aumentar el nivel de exención, cerrar las lagunas jurídicas y reducir los tipos. El aumento de la exención reduciría el número de personas que pagan el impuesto sin dejar de gravar a los «verdaderamente ricos», y reduciría la concentración de la riqueza. También ayudaría a las pequeñas empresas familiares, pero sin los problemas de equidad horizontal que supone dar un trato preferente a los activos empresariales. Cerrar las lagunas jurídicas tratando los diferentes activos de forma más similar reduciría las oportunidades de refugio y, por tanto, haría que el impuesto fuera más sencillo y justo. Reducir modestamente los tipos reduciría el incentivo para refugiarse o cambiar de comportamiento en primer lugar. Además de estos cambios, la indexación de la exención efectiva y de los tramos impositivos en función de la inflación mantendría automáticamente constante en el tiempo la carga fiscal para cualquier nivel de riqueza real.

Conclusión

La función y los efectos adecuados de los impuestos sobre las transferencias siguen siendo cuestiones abiertas. Cualquier conclusión sobre la imposición adecuada de las transferencias intergeneracionales debe tener en cuenta los motivos de las transferencias, las limitaciones políticas y técnicas de otros instrumentos fiscales, el escaso conocimiento disponible actualmente sobre dichos impuestos y otros factores.

En un mundo real lleno de dificultades prácticas, compromisos políticos e incertidumbres económicas, pueden ser necesarios diversos impuestos para alcanzar los objetivos sociales, y el impuesto sobre el patrimonio puede desempeñar un papel pequeño pero importante en la cartera de instrumentos fiscales del gobierno. Aumenta la progresividad de una manera que el impuesto sobre la renta no puede hacer fácilmente debido a los problemas de las ganancias de capital, y que la sociedad puede optar por no hacer a través de los impuestos sobre la renta, porque gravar en la muerte puede tener menores costos que gravar durante la vida. Los supuestos aspectos negativos del impuesto sobre el patrimonio -sus efectos sobre el ahorro, los costes de cumplimiento y las pequeñas empresas- carecen de pruebas definitivas que los respalden y, en algunos casos, parecen exagerados. Además, existen algunos supuestos beneficios derivados del aumento de las contribuciones benéficas y la mejora de la igualdad de oportunidades.

Sin embargo, está igualmente claro que existe un problema. Un impuesto con tipos elevados y numerosas oportunidades de evasión está maduro para ser reformado. Incluso teniendo en cuenta los objetivos y las limitaciones señaladas anteriormente, muchas personas consideran que los impuestos sobre las transmisiones podrían estructurarse mejor. Muchos otros creen que sería preferible no tener impuestos sobre las transferencias.

El análisis económico no puede resolver completamente estas cuestiones. Lo que sí puede hacer es aclarar las diversas compensaciones que conllevan las decisiones de política fiscal, iluminar qué juicios de valor -sobre los que la economía no tiene nada que decir- están implicados, e identificar las cuestiones conceptuales y empíricas cruciales. En comparación con muchas cuestiones fiscales, las compensaciones que afectan a los impuestos sobre el patrimonio son más difíciles de analizar, porque implican a más de una generación. Los juicios de valor son más difíciles, porque implican cuestiones de vida o muerte y de padres e hijos, sobre las que la gente tiene fuertes opiniones. El análisis empírico es más difícil, porque los datos son más esquivos y los comportamientos relevantes abarcan al menos toda la vida.

Los estudios del próximo volumen de la conferencia abordan todas estas cuestiones y replantean el impuesto sobre sucesiones y donaciones de forma rigurosa. Esperamos y deseamos que los trabajos surgidos de la conferencia de mayo proporcionen una sólida base de conocimientos que sirva de base para futuros debates políticos y de trampolín para fomentar el análisis continuo de las cuestiones relacionadas con el impuesto sobre transmisiones.