En virtud de la legislación estadounidense, el gobierno puede imponer sanciones a cualquier país, organización o persona que se considere que representa una «amenaza inusual y extraordinaria» para la seguridad nacional o la política exterior de Estados Unidos. En el pasado, Estados Unidos ha impuesto sanciones en relación con el terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva, y a países como Irán, Corea del Norte y Siria. El 2 de septiembre de este año, el secretario de Estado Mike Pompeo marcó un nuevo punto de inflexión en la política estadounidense al anunciar la imposición de sanciones a dos altos funcionarios de una organización internacional basada en un tratado del que son miembros la mayoría de los principales aliados de Estados Unidos, la Corte Penal Internacional (CPI). La medida parecerá a la mayoría de los europeos un ataque flagrante al estado de derecho internacional, pero también es la culminación de un enfrentamiento entre Estados Unidos y la CPI que se remonta a la fundación de la organización.
La CPI fue creada por el Estatuto de Roma en 1998, con la misión de procesar a los responsables de los crímenes internacionales más graves: crímenes de guerra, crímenes contra la humanidad y genocidio. Los países europeos fueron uno de los más firmes defensores del tribunal, al considerarlo un paso hacia un mundo en el que nadie quede impune por las atrocidades masivas. Pero el tribunal es un organismo basado en un tratado, y muchos de los Estados más poderosos del mundo permanecen al margen, como Estados Unidos, Rusia y China. La tensión entre la visión de la justicia que encarna la CPI y las realidades de la política de poder internacional ha estado presente desde el principio y ha sido especialmente marcada en la fluctuante y turbulenta relación de la corte con Estados Unidos.
De acuerdo con el Estatuto de Roma, la CPI tiene jurisdicción para perseguir los crímenes cometidos por los nacionales de los Estados miembros, pero también los crímenes cometidos en el territorio de los Estados miembros, incluso si los responsables son ciudadanos de un país que no es miembro de la corte. EE.UU. luchó duramente contra esta disposición en las negociaciones que condujeron a la fundación de la CPI, temiendo que pudiera abrir a los ciudadanos estadounidenses a la persecución, pero perdió el argumento. EE.UU. considera que el enjuiciamiento de sus ciudadanos ante un organismo internacional sin el consentimiento de EE.UU. es una violación de su soberanía. Los partidarios de la CPI argumentan que si los Estados pueden procesar a extranjeros por crímenes de guerra cometidos en su territorio en sus propios tribunales, tienen la autoridad para transferir ese poder a un tribunal internacional como la CPI.
Sería muy difícil para la CPI desarrollar un caso viable contra un ciudadano estadounidense ante la falta de cooperación de Estados Unidos
Los primeros años del tribunal coincidieron con la presidencia de George W. Bush, quien tomó una serie de medidas para limitar cualquier acción potencial contra ciudadanos estadounidenses. Estados Unidos convenció al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para que aprobara una serie de exenciones para las fuerzas de mantenimiento de la paz, impidiendo que se investigara o procesara a los soldados de países que no son miembros del CIC (aunque dejó de buscar exenciones después de que se revelara el escándalo de la prisión de Abu Ghraib en 2004). Bush también puso en marcha una campaña de búsqueda de acuerdos bilaterales de inmunidad con otros países y revocó formalmente la firma por parte de Estados Unidos del Estatuto de Roma (bajo el mandato de Bill Clinton, Estados Unidos había firmado el tratado pero no lo había ratificado, lo que significaba que Estados Unidos no estaba obligado a cumplirlo pero sí a no emprender acciones que frustraran su objeto y propósito). La administración Obama se comprometió más con la CPI, pero no adoptó ninguna medida para ratificar su estatuto.
Por su parte, la CPI también parecía en sus primeros años tratar de evitar cualquier confrontación con las grandes potencias mientras trataba de establecerse como un organismo internacional incipiente. El primer fiscal, Luis Moreno Ocampo, se movió con llamativa cautela al abrir investigaciones en las que había intereses de grandes potencias. Afganistán se adhirió a la CPI en 2003, lo que otorgó a la Corte jurisdicción sobre cualquier delito que se produjera allí después de esa fecha, y Ocampo abrió un examen preliminar de la situación en Afganistán en 2006. Pero, a pesar de la persistente violencia en el país, la fiscalía no solicitó permiso para pasar a una investigación completa hasta 2017, bajo el mandato de la sucesora de Ocampo, Fatou Bensouda. El examen de Colombia (de nuevo, un país sensible para EE.UU.) y de Georgia (donde Rusia estaba directamente implicada) ha sufrido retrasos similares. La moderación del tribunal en estos casos contrasta con la rapidez con la que se ha movido en algunos casos africanos, lo que ha contribuido a la sensación de que la CPI se centraba indebidamente en África.
Más llamativo aún es que, después de que Bensouda solicitara permiso para abrir una investigación en Afganistán, la sala de instrucción del tribunal rechazó inicialmente la solicitud en 2019, argumentando que no sería «en interés de la justicia» proceder. Las investigaciones sin el apoyo de los países implicados pueden ser difíciles, y tanto Afganistán como Estados Unidos se habrían resistido a cooperar con el tribunal. Pero la medida de la sala fue ampliamente criticada por comprometer la independencia judicial para evitar un enfrentamiento con Estados Unidos, y fue anulada por la sala de apelaciones de la CPI este año. Bensouda ha dicho que su investigación está examinando los posibles delitos cometidos por los talibanes, las fuerzas afganas y las fuerzas estadounidenses, incluido el abuso de los detenidos en el marco de la «guerra contra el terrorismo» de Estados Unidos. Pompeo dijo, tras la aprobación de la investigación, que se trataba de «una acción verdaderamente impresionante por parte de una institución política que no rinde cuentas y que se hace pasar por un organismo legal». En junio, Trump emitió una orden ejecutiva que permitía imponer sanciones a la CPI. La semana pasada nombró a Bensouda y al jefe de la división de jurisdicción, Phakiso Mochochoko, como objetivos.
En la práctica, las posibilidades de que la CPI enjuicie realmente a cualquier ciudadano estadounidense son mínimas, ya que sería muy difícil desarrollar un caso viable ante la falta de cooperación de EE.UU., y aún más improbable que el tribunal obtenga la custodia de cualquier estadounidense que pretenda acusar. No obstante, la administración Trump, en consonancia con su enfoque hiperagresivo hacia las organizaciones multilaterales, ha aprovechado la oportunidad para asestar un golpe potencialmente arrollador contra el tribunal. La acción de EE.UU. también debe entenderse como una respuesta al actual examen del tribunal sobre las acciones israelíes en Palestina, un examen al que la administración Trump se ha opuesto firmemente. Una cuestión crucial ahora es la agresividad con la que Estados Unidos tratará de hacer cumplir sus sanciones. Como han demostrado sus acciones contra Irán, entre otras, las sanciones estadounidenses pueden ser una herramienta enormemente poderosa, ya que los objetivos están bloqueados para realizar cualquier transacción basada en dólares.
Por suerte para Bensouda y Mochochoko, la CPI paga sus salarios en euros. Como mínimo, parece probable que Estados Unidos impida a Bensouda comparecer en persona ante la ONU. Pero, si lo desea, Estados Unidos podría tratar de cerrar la investigación de la Corte sobre Afganistán en su conjunto, persiguiendo a organizaciones y empresas con las que hace negocios. Es cierto que Europa y otros países miembros preferirían evitar una batalla campal con EE.UU. sobre la CPI, pero igualmente cierto es que se sentirían obligados a defender el tribunal si la administración de Trump intenta dejarlo fuera de juego.