Política fiscal: Tomar y dar – Volver a lo básico: Finanzas y Desarrollo; ¿qué es la política fiscal?

Finanzas &Desarrollo

Mark Horton y Asmaa El-Ganainy

Los gobiernos utilizan el gasto y los impuestos para promover un crecimiento estable y sostenible

La política fiscal es el uso del gasto público y los impuestos para influir en la economía. Los gobiernos suelen utilizar la política fiscal para promover un crecimiento fuerte y sostenible y reducir la pobreza. El papel y los objetivos de la política fiscal cobraron importancia durante la reciente crisis económica mundial, cuando los gobiernos intervinieron para apoyar los sistemas financieros, impulsar el crecimiento y mitigar el impacto de la crisis en los grupos vulnerables. En el comunicado posterior a su cumbre de Londres de abril de 2009, los líderes del Grupo de los 20 países industriales y de mercados emergentes declararon que estaban llevando a cabo una «expansión fiscal concertada y sin precedentes». ¿Qué querían decir con expansión fiscal? Y, más en general, ¿cómo pueden las herramientas fiscales dar un impulso a la economía mundial?

Históricamente, la importancia de la política fiscal como herramienta política ha crecido y disminuido. Antes de 1930, prevalecía un enfoque de gobierno limitado, o laissez-faire. Con la caída del mercado de valores y la Gran Depresión, los responsables políticos presionaron para que los gobiernos desempeñaran un papel más activo en la economía. Más recientemente, los países redujeron el tamaño y la función del gobierno, y los mercados asumieron un papel más importante en la asignación de bienes y servicios, pero cuando la crisis financiera mundial amenazó con una recesión mundial, muchos países volvieron a una política fiscal más activa.

¿Cómo funciona la política fiscal?

Cuando los responsables políticos tratan de influir en la economía, disponen de dos herramientas principales: la política monetaria y la política fiscal. Los bancos centrales dirigen indirectamente la actividad influyendo en la oferta monetaria mediante ajustes de los tipos de interés, los requisitos de reservas bancarias y la compra y venta de títulos públicos y divisas. Los gobiernos influyen en la economía modificando el nivel y los tipos de impuestos, el alcance y la composición del gasto, y el grado y la forma de los préstamos.

Los gobiernos influyen directa e indirectamente en la forma en que se utilizan los recursos en la economía. Una ecuación básica de la contabilidad de la renta nacional que mide la producción de una economía -o producto interior bruto (PIB)- en función de los gastos ayuda a mostrar cómo ocurre esto:

PIB = C + I + G + NX.

En el lado izquierdo está el PIB -el valor de todos los bienes y servicios finales producidos en la economía. En el lado derecho están las fuentes de gasto o demanda agregada: el consumo privado (C), la inversión privada (I), las compras de bienes y servicios por parte del gobierno (G) y las exportaciones menos las importaciones (exportaciones netas, NX). Esta ecuación pone de manifiesto que los gobiernos afectan a la actividad económica (PIB), controlando directamente G e influyendo indirectamente en C, I y NX, mediante cambios en los impuestos, las transferencias y el gasto. La política fiscal que aumenta la demanda agregada directamente a través de un aumento del gasto público suele denominarse expansiva o «relajada». Por el contrario, la política fiscal suele considerarse contractiva o «restrictiva» si reduce la demanda a través de un menor gasto.

Además de proporcionar bienes y servicios como la seguridad pública, las carreteras o la educación primaria, los objetivos de la política fiscal varían. A corto plazo, los gobiernos pueden centrarse en la estabilización macroeconómica, por ejemplo, ampliando el gasto o reduciendo los impuestos para estimular una economía en dificultades, o recortando el gasto o aumentando los impuestos para combatir la creciente inflación o para ayudar a reducir las vulnerabilidades externas. A más largo plazo, el objetivo puede ser fomentar el crecimiento sostenible o reducir la pobreza con acciones en el lado de la oferta para mejorar la infraestructura o la educación. Aunque estos objetivos son ampliamente compartidos por todos los países, su importancia relativa difiere, dependiendo de las circunstancias del país. A corto plazo, las prioridades pueden reflejar el ciclo económico o la respuesta a una catástrofe natural o a una subida de los precios mundiales de los alimentos o del combustible. A largo plazo, los motores pueden ser los niveles de desarrollo, la demografía o la dotación de recursos naturales. El deseo de reducir la pobreza puede llevar a un país de bajos ingresos a orientar el gasto hacia la atención sanitaria primaria, mientras que en una economía avanzada, las reformas de las pensiones pueden dirigirse a los costes a largo plazo relacionados con el envejecimiento de la población. En un país productor de petróleo, las autoridades podrían tratar de alinear mejor la política fiscal con la evolución macroeconómica general moderando el gasto procíclico, tanto limitando los estallidos de gasto cuando los precios del petróleo suben como absteniéndose de hacer recortes dolorosos cuando bajan.

Respuesta a la crisis mundial

La crisis mundial que tuvo su origen en el colapso del mercado hipotecario estadounidense en 2007 es un buen caso de estudio de la política fiscal. La crisis perjudicó a las economías de todo el mundo, ya que las dificultades del sector financiero y el debilitamiento de la confianza afectaron al consumo privado, la inversión y el comercio internacional (todo lo cual afecta a la producción, al PIB). Los gobiernos respondieron tratando de impulsar la actividad a través de dos canales: los estabilizadores automáticos y el estímulo fiscal, es decir, nuevos gastos discrecionales o recortes de impuestos. Los estabilizadores entran en vigor cuando cambian los ingresos fiscales y los niveles de gasto y no dependen de acciones específicas del gobierno. Funcionan en relación con el ciclo económico. Por ejemplo, cuando la producción se ralentiza o cae, la cantidad de impuestos recaudados disminuye porque los beneficios de las empresas y los ingresos de los contribuyentes se reducen, especialmente en las estructuras fiscales progresivas en las que los mayores ingresos entran en tramos de tipos impositivos más altos. Las prestaciones de desempleo y otros gastos sociales también están diseñados para aumentar durante una recesión. Estos cambios cíclicos hacen que la política fiscal sea automáticamente expansiva durante las crisis y contractiva durante las subidas.

Los estabilizadores automáticos están vinculados al tamaño del gobierno, y tienden a ser mayores en las economías avanzadas. Cuando los estabilizadores son más grandes, puede haber menos necesidad de estímulos -recortes de impuestos, subsidios o programas de obras públicas- ya que ambos enfoques ayudan a suavizar los efectos de una desaceleración. De hecho, durante la reciente crisis, los países con mayores estabilizadores tendieron a recurrir menos a las medidas discrecionales. Además, aunque las medidas discrecionales pueden adaptarse a las necesidades de estabilización, los estabilizadores automáticos no están sujetos a los retrasos de aplicación que suelen tener las medidas discrecionales. (Puede llevar tiempo, por ejemplo, diseñar, obtener la aprobación y ejecutar nuevos proyectos de carreteras). Además, los estabilizadores automáticos -y sus efectos- se retiran automáticamente cuando las condiciones mejoran.

El estímulo puede ser difícil de diseñar y aplicar eficazmente y difícil de revertir cuando las condiciones mejoran. Sin embargo, en muchos países de bajos ingresos y mercados emergentes, las limitaciones institucionales y las estrechas bases fiscales hacen que los estabilizadores sean relativamente débiles. Incluso en los países con mayores estabilizadores, puede haber una necesidad apremiante de compensar la pérdida de actividad económica y razones de peso para orientar la respuesta gubernamental a la crisis hacia los más directamente necesitados.

Capacidad fiscal para responder

La respuesta exacta depende, en última instancia, del espacio fiscal de que dispone un gobierno para nuevas iniciativas de gasto o recortes de impuestos, es decir, de su acceso a financiación adicional a un coste razonable o de su capacidad para reordenar sus gastos existentes. Algunos gobiernos no estaban en condiciones de responder con estímulos, porque sus posibles acreedores creían que el gasto y el endeudamiento adicionales ejercerían demasiada presión sobre la inflación, las reservas de divisas o el tipo de cambio, o retrasarían la recuperación al tomar demasiados recursos del sector privado local (también conocido como crowding out). Los acreedores también pueden haber dudado de la capacidad de algunos gobiernos para gastar con sensatez, para revertir el estímulo una vez puesto en marcha, o para hacer frente a las preocupaciones de larga data con respecto a las debilidades estructurales subyacentes en las finanzas públicas (como los ingresos fiscales crónicamente bajos debido a una estructura tributaria deficiente o a la evasión, el débil control sobre las finanzas de los gobiernos locales o las empresas estatales, o el aumento de los costos de salud y el envejecimiento de la población). En el caso de otros gobiernos, las restricciones de financiación más graves han obligado a recortar el gasto a medida que disminuyen los ingresos (funcionamiento de los estabilizadores). En los países con alta inflación o déficits de cuenta corriente externa, es probable que el estímulo fiscal sea ineficaz, e incluso indeseable.

El tamaño, el momento, la composición y la duración del estímulo son importantes. Los responsables de la política económica suelen tratar de adaptar el tamaño de las medidas de estímulo a sus estimaciones del tamaño de la brecha de producción, es decir, la diferencia entre la producción esperada y la que habría si la economía funcionara a plena capacidad. También se necesita una medida de la eficacia del estímulo -o, más exactamente, cómo afecta al crecimiento de la producción (también conocido como multiplicador)-. Los multiplicadores tienden a ser mayores si hay menos fugas (por ejemplo, sólo una pequeña parte del estímulo se ahorra o se gasta en importaciones), las condiciones monetarias son acomodaticias (los tipos de interés no suben como consecuencia de la expansión fiscal y, por tanto, contrarrestan sus efectos), y la posición fiscal del país tras el estímulo se considera sostenible. Los multiplicadores pueden ser pequeños o incluso negativos si la expansión suscita preocupaciones sobre la sostenibilidad en el período inmediatamente posterior o a más largo plazo, en cuyo caso el sector privado probablemente contrarrestaría la intervención del gobierno aumentando el ahorro o incluso trasladando el dinero al extranjero, en lugar de invertir o consumir. Los multiplicadores también tienden a ser más altos para las medidas de gasto que para los recortes fiscales o las transferencias, y más bajos para las economías pequeñas y abiertas (en ambos casos, debido a la magnitud de las fugas). En cuanto a la composición, los gobiernos se enfrentan a una disyuntiva a la hora de decidir entre dirigir el estímulo a los pobres, donde la probabilidad de que el gasto sea completo y tenga un fuerte efecto económico es mayor; financiar las inversiones de capital, que pueden crear puestos de trabajo y ayudar a impulsar el crecimiento a más largo plazo; o proporcionar recortes fiscales que pueden animar a las empresas a contratar más trabajadores o comprar nuevos equipos de capital. En la práctica, los gobiernos han adoptado un enfoque «equilibrado» con medidas en todos estos ámbitos.

En cuanto al calendario, a menudo se tarda en aplicar las medidas de gasto (diseño de programas o proyectos, adquisiciones, ejecución) y, una vez puestas en marcha, las medidas pueden estar en vigor más tiempo del necesario. Sin embargo, si se prevé que la desaceleración sea prolongada (como lo fue la reciente crisis), la preocupación por los retrasos puede ser menos acuciante: algunos gobiernos hicieron hincapié en la ejecución de proyectos «listos para ser ejecutados» que ya habían sido examinados y estaban listos para funcionar. Por todas estas razones, las medidas de estímulo deben ser oportunas, específicas y temporales, es decir, deben revertirse rápidamente una vez que las condiciones mejoren.

De igual manera, la capacidad de respuesta y el alcance de los estabilizadores pueden mejorarse, por ejemplo, mediante un sistema tributario más progresivo que grave a los hogares de altos ingresos con una tasa más alta que a los de bajos ingresos. Los pagos de transferencias también pueden vincularse explícitamente a las condiciones económicas (por ejemplo, las tasas de desempleo u otros factores desencadenantes del mercado laboral). En algunos países, las normas fiscales tienen por objeto limitar el crecimiento del gasto durante las épocas de auge, cuando el crecimiento de los ingresos -sobre todo de los recursos naturales- es elevado y las restricciones parecen menos vinculantes. En otros lugares, los mecanismos formales de revisión o expiración («sunset») de los programas contribuyen a garantizar que las nuevas iniciativas no superen su propósito inicial. Por último, los marcos a medio plazo con una cobertura y una evaluación exhaustivas de los ingresos, los gastos, los activos y los pasivos, y los riesgos, ayudan a mejorar la formulación de políticas a lo largo del ciclo económico.

Déficits elevados y aumento de la deuda pública

Los déficits fiscales y los coeficientes de deuda pública (la relación entre la deuda y el PIB) han aumentado considerablemente en muchos países debido a los efectos de la crisis sobre el PIB y los ingresos fiscales, así como al coste de la respuesta fiscal a la crisis. El apoyo y las garantías a los sectores financiero e industrial han aumentado la preocupación por la salud financiera de los gobiernos. Muchos países pueden permitirse mantener déficits fiscales moderados durante periodos prolongados, ya que los mercados financieros nacionales e internacionales y los socios internacionales y bilaterales están convencidos de su capacidad para cumplir con las obligaciones presentes y futuras. Sin embargo, los déficits que crecen demasiado y se prolongan demasiado pueden socavar esa confianza. Consciente de estos riesgos en la crisis actual, el FMI pidió a finales de 2008 y principios de 2009 a los gobiernos que establecieran una estrategia de política fiscal de cuatro vertientes para ayudar a garantizar la solvencia: los estímulos no deben tener efectos permanentes en los déficits; los marcos a medio plazo deben incluir el compromiso de corrección fiscal una vez que las condiciones mejoren; las reformas estructurales deben identificarse y aplicarse para potenciar el crecimiento; y los países que se enfrentan a presiones demográficas a medio y largo plazo deben comprometerse firmemente con estrategias claras para la atención sanitaria y la reforma de las pensiones. Incluso a medida que los peores efectos de la crisis retroceden, los desafíos fiscales siguen siendo significativos, especialmente en las economías avanzadas de Europa y América del Norte, y esta estrategia sigue siendo tan válida como siempre.