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La opinión pública estadounidense ha dejado claro que el trabajo de los beneficiarios de la asistencia social es un objetivo definitorio de las leyes estatales y federales de asistencia social, cuya consecución merece la máxima prioridad en la política de asistencia social. Uno de los cuatro objetivos enumerados por el Congreso en la legislación de la reforma de la asistencia social de 1996 era fomentar la preparación para el empleo y el trabajo. El trabajo entre los beneficiarios de la asistencia social se considera en general parte del contrato social -un quid pro quo para la prestación de ayuda a los ingresos-, así como una fuente de autoestima y confianza en sí mismo entre las madres solteras. Ahora que han pasado cinco años desde que se promulgaron las reformas de 1996, los datos demuestran que, si bien se ha logrado un gran éxito, sigue habiendo problemas que el Congreso debería debatir durante la reautorización. Este informe de política revisa tanto las pruebas como las preocupaciones.
El empleo entre las madres solteras ha aumentado
El principal elemento de prueba que demuestra que se ha progresado en el programa de ayuda a las madres que reciben asistencia social es el espectacular aumento de las tasas de empleo entre las madres solteras en la última década. Las tasas de empleo de las madres solteras, el grupo más afectado por la reforma de la asistencia social, han ido aumentando lentamente durante más de 15 años, pero se han disparado notablemente desde 1994 (figura 1). Las tasas de empleo aumentaron del 60% en 1994 al 72% en 1999, un aumento muy grande en comparación con la historia. Entre las madres solteras que nunca han estado casadas (el grupo con los niveles más bajos de educación y algunas de las tasas más altas de recepción de asistencia social) las tasas de empleo aumentaron aún más, del 47% al 65% durante el mismo período.
No todo este aumento puede atribuirse a la reforma de la asistencia social. Parte del aumento ha sido el resultado de la robustez de la economía y de la expansión más larga y fuerte en tiempos de paz de los últimos 50 años. Hasta la reciente desaceleración económica, los empresarios, desesperados por encontrar trabajadores, recurrían a las madres solteras y a otras personas desfavorecidas.
Otro factor que fomenta el empleo es la ampliación del Crédito Fiscal por Ingresos del Trabajo (EITC), que proporciona importantes incentivos financieros para trabajar. Dado el aumento de los ingresos que proporciona el EITC (hasta 4.000 dólares al año para familias con dos hijos), muchas mujeres se han animado a intentar «salir» de la asistencia social. Otras ayudas para las mujeres que dejan la asistencia social, así como para las que nunca la han recibido, son el aumento de las subvenciones para el cuidado de los niños, los cupones de alimentos y las prestaciones sanitarias a través de Medicaid y los programas estatales de seguro de salud infantil. Sin embargo, a pesar de estos otros factores, no hay duda de que la reforma de la asistencia social ha desempeñado un papel importante en el aumento del empleo entre las madres solteras. Incluso los estudios de investigación que han tratado de dividir las contribuciones relativas de las diferentes fuerzas en las tasas de empleo apoyan esta conclusión.
La mayoría de las mujeres que dejan la asistencia social encuentran trabajo
Estas tendencias generales exigen más detalles sobre cómo les ha ido a las familias individuales tras la reforma de la asistencia social. El mayor conjunto de pruebas procede de los datos sobre las mujeres que recibían asistencia social pero la han abandonado, principalmente las que dejaron el programa de Ayuda a las Familias con Hijos Dependientes (AFDC) antes de 1996 o las que dejaron su sucesor, el programa de Asistencia Temporal para Familias Necesitadas (TANF), después de 1996. La mayoría de los estados han realizado este tipo de estudios. Una revisión reciente de estos estudios llevada a cabo por el Departamento de Salud y Servicios Humanos de EE.UU. indica que la tasa de empleo entre los que abandonan la asistencia social es de aproximadamente el 60% justo después de dejarla. Además, alrededor de tres cuartas partes de los que abandonan la asistencia social trabajaron en algún momento durante el primer año después de dejar las listas. Cuando los que abandonan la asistencia social trabajan, suelen hacerlo a tiempo completo. Sus salarios por hora oscilan entre los 7 y los 8 dólares por hora, algo por encima del salario mínimo. Los que trabajan ganan unos 3.000 dólares por trimestre, o 12.000 dólares anuales. Sin embargo, el salario anual es una sobreestimación porque la mayoría de las personas que dejan de trabajar no lo hacen durante cuatro trimestres seguidos, sólo un poco más de un tercio lo hace, lo que indica un problema potencial con la retención y la estabilidad del empleo.
Estas tasas de empleo son considerablemente más altas de lo que temían los críticos de las reformas de 1996; algunos predijeron que las familias se convertirían en indigentes y sin hogar después de las reformas, o que no habría suficientes empleos para las mujeres que dejaran la asistencia social. Al menos en promedio, esto no ha ocurrido. El hecho de que entre el 60% y el 75% de las mujeres que abandonan la asistencia social hayan encontrado un empleo es especialmente destacable, dado que, durante la década anterior a la reforma, la tasa de empleo de las madres mientras estaban en el AFDC nunca fue superior al 9%. Igualmente notable es el hecho de que casi el 30 por ciento de las mujeres que se encuentran actualmente en las listas están empleadas.
La tasa de empleo del 60 por ciento de las que abandonaron la asistencia social no es muy diferente de la de las mujeres que dejaron el programa AFDC antes de la reforma de la asistencia social. Las tasas de empleo durante el periodo de 1984 a 1996 oscilaron entre el 48% y el 65%, variando según el estado de la economía y la zona del país. Estas tasas son similares a las de después de la reforma. Esto es sorprendente porque muchas más mujeres han abandonado las listas de asistencia social en esta era de la reforma que en cualquier período anterior, y muchas de las que se han ido recientemente están más desfavorecidas que las mujeres que abandonaron las listas en períodos anteriores. El hecho de que las tasas de empleo de las mujeres que abandonan la asistencia social no hayan sido inferiores a las experimentadas por las que la abandonaron en el pasado respalda el fuerte efecto de la reforma de la asistencia social.
Además, las evaluaciones de asignación aleatoria de los programas de la reforma anteriores a 1996, que tenían límites de tiempo y requisitos de trabajo y que tenían un carácter razonablemente parecido a los programas posteriores a 1996 puestos en marcha por los estados, también muestran efectos positivos sobre el empleo y los ingresos. Los aumentos de empleo y de ingresos en estos programas de demostración son los aumentos medios tanto para las mujeres que han dejado la asistencia social como para las que han permanecido en las listas, y por lo tanto representan una medida más completa que los estudios de las mujeres que han dejado la asistencia social solamente.
Dos de las reformas más importantes de la legislación de 1996 fueron la imposición de límites de tiempo federales en la duración de la recepción de la asistencia social, y el uso de sanciones más estrictas por no cumplir con los requisitos de trabajo y otras normas. Una pregunta natural es cómo les ha ido a las mujeres que alcanzaron un límite de tiempo o fueron sancionadas en relación con las mujeres que dejaron la asistencia social voluntariamente o debido a diferentes incentivos. Los límites de tiempo han tenido relativamente poco efecto hasta ahora porque la mayoría de los estados han mantenido el máximo federal de cinco años y, como resultado, un gran número de beneficiarios no empezaron a alcanzar los límites de tiempo hasta finales del otoño de 2001. Algunos estados tienen límites de tiempo más cortos que los cinco años, pero han eximido a un gran número de familias de esos límites y han concedido un gran número de prórrogas. Estas exenciones y prórrogas se han concedido normalmente a las familias más desfavorecidas, de modo que son sobre todo las que tienen un empleo y unos ingresos importantes (mientras reciben el TANF) las que alcanzan el límite de tiempo en estos pocos estados. En consecuencia, en uno o dos estados en los que un número significativo de familias ha abandonado la asistencia social por haber alcanzado el límite de tiempo, las tasas de empleo posterior a la asistencia social de los que la abandonan son bastante elevadas (por ejemplo, el 80%). Pero en otros estados en los que un número menor de familias ha llegado al límite, las tasas de empleo de los que abandonan la asistencia por tiempo limitado no difieren de las de los demás que abandonan la asistencia.
Se sabe más sobre las sanciones porque han estado en vigor durante la mayor parte del tiempo desde 1996 y, en algunos casos, incluso antes. Son muchas más las mujeres que han sido sancionadas que las que han sido afectadas por los límites de tiempo. Los estudios sobre las mujeres que han abandonado la asistencia social a causa de las sanciones muestran que estas mujeres tienen menos probabilidades de tener un empleo que otras que abandonan la asistencia social. Esto parece deberse a que las beneficiarias de la asistencia social sancionadas tienden a tener menos educación, menos habilidades laborales y peor salud que otras beneficiarias de la asistencia social. Desgraciadamente, estos resultados sugieren que las sanciones pueden producirse a menudo entre las mujeres más desfavorecidas y con más dificultades para trabajar.
Las mujeres que dejan la asistencia social tienen bajos ingresos
A pesar de los altos niveles de empleo de las mujeres que han dejado la asistencia social, sus ingresos aumentan sólo modestamente después de dejar las listas. Aproximadamente la mitad experimenta un aumento de los ingresos inmediatamente después de dejar la asistencia, mientras que la otra mitad experimenta un descenso. Tras uno o dos años fuera de las listas, las ganancias superan ligeramente las pérdidas en las prestaciones del TANF. Cuando se añaden los ingresos del EITC, las ganancias son ligeramente superiores.
Sin embargo, el principal cambio en los ingresos después de dejar la asistencia social proviene del aumento de los ingresos de otros miembros de la familia (aunque muy poco de los novios y otras personas no relacionadas). Dichos ingresos son un componente mayor de los ingresos totales del hogar que los ingresos de la propia persona que abandona la asistencia social o los ingresos del TANF y de los cupones de alimentos. Como resultado de los ingresos adicionales procedentes de esta fuente, los ingresos totales del hogar aumentan en un 20% aproximadamente después de dos años fuera de las listas. Los ingresos procedentes de otros miembros del hogar son, por tanto, un ingrediente clave para mantener los ingresos de las mujeres que abandonan la asistencia social.
Las demostraciones de asignación aleatoria que miden los efectos de varios planes estatales de reforma de la asistencia social anteriores a 1996 proporcionan pruebas adicionales del impacto de la reforma de la asistencia social en los ingresos. En el caso de los estados cuyos planes se asemejan más a los aplicados después de 1996 (los que tienen requisitos de trabajo y límites de tiempo), los ingresos se mantuvieron esencialmente inalterados por las reformas tres años después de su inicio. Sin embargo, ni el EITC ni los ingresos de otros miembros de la familia se incluyeron en el cálculo de los ingresos, por lo que es probable que se obtuvieran de hecho algunos aumentos de ingresos, posiblemente en el mismo intervalo del 20 por ciento encontrado en otros estudios.
Estas demostraciones también muestran que, en ausencia de despreocupación por los ingresos, no es probable que los ingresos aumenten mucho por varias razones. Una de ellas es que muchas mujeres trabajan a tiempo parcial y, por tanto, tienen unos ingresos bastante modestos, que no son suficientes para compensar la pérdida de prestaciones. Otra es que muchas mujeres son sancionadas fuera de las listas, cuando tienen ingresos escasos o nulos, y aun así pierden las prestaciones. Una tercera es que muchos estados reducen las prestaciones del TANF dólar por dólar cuando los ingresos aumentan (al menos si las mujeres permanecen en las listas de asistencia social), anulando así cualquier ganancia de ingresos que pudiera resultar del aumento del trabajo.
El EITC ha desempeñado un papel importante para evitar que los ingresos de los hogares disminuyan tanto como podrían. Sin embargo, muchas mujeres que no reciben asistencia social no reciben el EITC si no han podido conseguir un empleo estable. Otras que están trabajando no tienen suficientes ingresos para alcanzar el pago máximo del EITC, y otras no lo solicitan en sus declaraciones de impuestos. Por lo tanto, el EITC ha ayudado a algunas familias, pero no a todas, y las familias con disminución de ingresos tienden a ser las que menos se han beneficiado de él.
Los estudios también muestran que las personas que abandonan la asistencia social experimentan una disminución en su recepción de cupones de alimentos y Medicaid. Parece que este descenso no se debe tanto a la pérdida de la elegibilidad como a una menor participación a pesar de la elegibilidad, posiblemente porque el acceso a las oficinas que determinan la elegibilidad es difícil de mantener. Sea cual sea la razón, las bajas tasas de recepción de cupones de alimentos y Medicaid son un problema importante entre las personas que abandonan el TANF.
Las mujeres que han dejado la asistencia social no son las únicas madres solteras cuyos ingresos han cambiado desde la legislación de la reforma de 1996. Las madres solteras con bajos ingresos que deciden dejar la asistencia social para intentar triunfar en el mercado laboral también han tenido incrementos en sus ingresos. El hecho de que los ingresos de las madres solteras con bajos ingresos en su conjunto hayan aumentado al mismo tiempo que los ingresos de las que abandonan la asistencia social se han mantenido relativamente estancados sugiere que los ingresos de estas «no participantes» sí han aumentado, probablemente porque trabajan más horas.
Algunas de las que abandonan la asistencia social no lo hacen bien
La otra cara de la moneda de las elevadas tasas de empleo de entre el 60 y el 75% de las mujeres que han abandonado la asistencia social es que entre el 25 y el 40% de ellas no trabajan. De hecho, algunos estudios han indicado que hasta el 18% de las mujeres que abandonaron la asistencia social en algunas zonas no trabajaron en absoluto durante todo el año siguiente a su salida de las listas.
Este grupo es preocupante. Debido a que han perdido las prestaciones de la asistencia social y no tienen ingresos, tienen unos ingresos inferiores a los de las mujeres que no trabajan y que siguen recibiendo el TANF. Una parte de estas mujeres que dejan de trabajar tienen un pariente, cónyuge o pareja que aporta algunos ingresos al hogar, y otras complementan sus ingresos con prestaciones de otros programas gubernamentales.
Una de las prestaciones de programas más comunes que recibe este grupo son las prestaciones por discapacidad del programa de Seguridad de Ingreso Suplementario o del programa de Seguro de Discapacidad de la Seguridad Social para la madre o sus hijos. El hecho de que muchas familias que abandonan la asistencia social reciban prestaciones por discapacidad es un reflejo de la alta prevalencia de problemas de salud y discapacidades que dificultan el trabajo. Sin embargo, incluso con los ingresos de otros miembros de la familia y de los programas gubernamentales, los que dejan de trabajar tienen unos ingresos considerablemente inferiores a los que tenían cuando estaban en la asistencia social. En consecuencia, dejar la asistencia social ha sido especialmente desventajoso para estas mujeres y sus hijos.
La existencia de este grupo muestra que hay una gran diversidad en las experiencias de los que dejan la asistencia social, ya que mientras a algunos les ha ido razonablemente bien, a otros no. No es de extrañar que las tasas de empleo de los que abandonan la asistencia social con menos estudios sean considerablemente inferiores a las de los que tienen más estudios, y que las tasas de pobreza sean más elevadas, al igual que las tasas de empleo y de pobreza de los que abandonan la asistencia social con un estado de salud relativamente malo.
Los estudios de asignación aleatoria de las reformas de la asistencia social de duración limitada anteriores a 1996 muestran algunas pruebas de que la reforma de la asistencia social da lugar a una mayor fracción de familias que acaban teniendo unos ingresos inferiores a la media. La presencia de un grupo de mujeres que han abandonado la asistencia social y no lo hacen bien es coherente con los estudios de tendencias más amplios que indican que las familias de madres solteras más pobres han experimentado un descenso de los ingresos en el período posterior a la reforma.
El número de mujeres que acuden a la asistencia social ha disminuido
Como se ha señalado anteriormente, las mujeres que fueron beneficiarias de la asistencia social y la han abandonado no son las únicas afectadas por la reforma de la asistencia social. Algunas mujeres han optado por no solicitar la asistencia social después de la reforma, posiblemente desanimadas por los requisitos de trabajo y otros nuevos mandatos que conlleva la asistencia social, y posiblemente lo suficientemente animadas por la buena economía como para no recibirla y trabajar. Otras mujeres han solicitado la asistencia social pero han sido rechazadas.
Más de veinte estados cuentan con programas formales de desviación, que animan a las mujeres, mediante incentivos económicos y otros medios, a no entrar en las listas de asistencia social. Más de treinta estados tienen políticas de desvío o han impuesto requisitos de trabajo que deben cumplirse antes de tener derecho a las prestaciones.
El descenso del número de mujeres que se incorporan a las listas del TANF ha sido muy grande en la era posterior a la reforma. En algunos estados, la disminución de la entrada en la asistencia social ha sido más importante cuantitativamente que el aumento de las tasas de salida a la hora de explicar el descenso del número de casos. Esta conclusión arroja una luz diferente sobre el descenso del número de casos y demuestra que existe un grupo importante de mujeres, aparte de las que abandonan la asistencia social, cuyo empleo, ingresos y rentas deberían interesar a los responsables políticos.
Desgraciadamente, hasta la fecha no se han realizado estudios que examinen a este grupo, por lo que su situación laboral y su bienestar siguen siendo desconocidos. Sin embargo, los estudios que han mostrado grandes aumentos posteriores a la reforma en las tasas de empleo de las madres solteras en su conjunto, y que necesariamente combinan tanto a las que han abandonado la asistencia social como a las que no han entrado en las listas, sugieren fuertemente que las tasas de empleo de las mujeres que deciden no entrar en el sistema de asistencia social son altas.
Cuestiones para la reautorización
El panorama general del empleo entre las madres solteras tras la reforma de la asistencia social es favorable, lo que indica un trabajo generalizado entre las antiguas beneficiarias de la asistencia social y entre las madres solteras de bajos ingresos en su conjunto. Teniendo en cuenta este logro, la reautorización debería centrarse en políticas que aborden los problemas restantes.
Hay dos problemas principales que merecen atención. Uno es la cuestión general de cómo mejorar las ganancias de ingresos de las mujeres que han dejado la asistencia social para trabajar. Los aumentos de ingresos son demasiado modestos para demasiadas familias, con ganancias insuficientes para contrarrestar las reducciones de las prestaciones y con tasas de pobreza -aunque inferiores a las de las familias que siguen recibiendo asistencia social- que siguen siendo elevadas. Aparte de la necesidad de aumentar los ingresos de las familias que han recibido asistencia social por sí mismos, los aumentos de ingresos por dejar la asistencia social serán necesarios, a largo plazo, para proporcionar incentivos financieros a las mujeres que dejen la asistencia social para trabajar. Mientras que las sanciones y los requisitos de trabajo pueden seguir utilizándose para empujar a las mujeres a la fuerza de trabajo, funcionarán con mucho más éxito si los incentivos financieros operan en la misma dirección.
Más apoyos para las familias trabajadoras en forma de mayor asistencia para el cuidado de los niños, ayuda para el transporte y otros servicios relacionados con el trabajo pueden aumentar sustancialmente el incentivo para trabajar. Otra dirección a seguir sería hacer que un mayor número de mujeres pasen de trabajar a tiempo parcial a trabajar a tiempo completo, pero este enfoque tiene sus límites si no se dispone de guarderías y transporte adecuados. También es posible proporcionar incentivos financieros más fuertes con EITCs estatales y mejorar las exenciones de ingresos de TANF, aunque esta última política mantendrá a las familias en las listas de TANF por más tiempo. Es probable que las mejoras importantes más allá de esto provengan únicamente del aumento de los ingresos. Para ello es necesario ampliar las políticas destinadas a la conservación del empleo, la mejora de las competencias y la formación laboral. Los Estados sólo están empezando a pensar en este tipo de políticas y tienen un largo camino que recorrer antes de que dichas políticas se generalicen y tengan un impacto importante en los ingresos.
La segunda cuestión importante es cómo desarrollar políticas para ayudar a las familias que tienen dificultades especiales para establecer un empleo. Estas familias se denominan a veces «difíciles de atender», aunque este término plantea la cuestión de qué tipos de servicios se necesitan. Un resultado importante de los estudios revisados aquí es que muchas de estas familias no están en el TANF ni en ningún otro programa importante de asistencia social. Más bien, ya se valen por sí mismas, no reciben asistencia social y tienen ingresos muy bajos. Cualquier conjunto de servicios que se dirija principalmente a los beneficiarios del TANF, partiendo de la base de que las familias más desfavorecidas siguen en las listas, no llegará a estas familias. Este hecho requiere una importante ampliación de la asistencia a la población no beneficiaria del TANF. Algunos estados, en particular Wisconsin, han hecho de esta expansión un objetivo importante, pero la mayoría de los estados están lejos de haber penetrado profundamente en esta población con servicios y programas.
La mayoría de los observadores ya reconocen que el diseño de políticas exitosas para llevar a las familias no empleadas a un trabajo estable será muy difícil, dada la gravedad de las dificultades que enfrentan estas familias. Estas dificultades incluyen bajos niveles de educación y habilidades laborales, importantes problemas de salud (tanto físicos como mentales), abuso de sustancias y violencia doméstica. Los múltiples conjuntos de problemas que se entrecruzan y superponen a los que se enfrentan estas familias deberían hacer reflexionar sobre cualquier visión optimista de que las soluciones fáciles conducirán a un empleo estable y a un aumento significativo de los ingresos.
Dadas estas dificultades, es necesario un debate más abierto sobre las políticas de asistencia para las familias que se tambalean y que es poco probable que logren ganancias significativas de empleo a corto o incluso a medio plazo. La asistencia monetaria a largo plazo, acompañada de formación laboral, seguro médico y mejores programas destinados a reducir el abuso de sustancias, los problemas de salud mental y la violencia doméstica, debe dirigirse a esta población independientemente de las consideraciones laborales. Mientras que los fuertes incentivos de trabajo que están actualmente en vigor deben permanecer, continuando así con los incentivos financieros para que las familias trabajen a niveles más altos de lo que lo hacen actualmente, el simple fortalecimiento de los apoyos de trabajo y el aumento de los incentivos de trabajo no proporcionarán, por sí mismos, mucha ayuda a estas familias.
Casi todos los estados ya han tomado medidas para desarrollar programas para estas familias. Los estados han comenzado a identificar a las familias con problemas graves que suponen un obstáculo para el trabajo y, a continuación, a diseñar un conjunto de servicios adecuados para ellas. Sin embargo, los estados deben seguir desarrollando estos programas antes de que se establezca un conjunto exitoso de procedimientos de identificación y una estructura adecuada de prestación de servicios. A la hora de coordinar el tratamiento de estas familias con los programas de empleo, los estados pueden utilizar su capacidad para ejercer las exenciones de los requisitos de trabajo y los límites de tiempo como estrategia a corto plazo. Pero deberían aplicarse políticas más activas y agresivas para abordar las necesidades de estas familias en dificultades, tanto dentro como fuera del TANF.