Ein praktischer Leitfaden für Programmmanager zu Anträgen auf gerechte Anpassung

Meine erste Erfahrung mit einem Antrag auf gerechte Anpassung (REA) war kurz und entschlossen. Der O-6-Programmdirektor hat ihn nicht buchstäblich in den Mülleimer geworfen, aber er wollte es eindeutig.

Seine Botschaft an den Entwicklungsauftragnehmer lautete, dass er keine Maßnahmen seitens der Regierung zu erwarten hatte, obwohl der Auftragnehmer ihn Monat für Monat in einer Liste mit ungelösten Vertragsangelegenheiten penibel erwähnte. Die REA resultierte aus einer technischen Meinungsverschiedenheit zwischen dem Auftragnehmer und der Regierung über den Umfang der Tests, die zur ordnungsgemäßen Behebung eines Testfehlers an einem Raumfahrzeug erforderlich waren.

Nach Federal Acquisition Regulation (FAR) Subpart 43.2 fordert ein Auftragnehmer eine angemessene Anpassung – im Wesentlichen eine Art Vorschlag – als Reaktion auf eine einseitige Vertragsänderungsanweisung, aber andere ungeplante Änderungen der Vertragsbedingungen, wie eine verspätete Lieferung von von der Regierung zur Verfügung gestelltem Eigentum (GFP) oder Streitigkeiten über den Umfang, können den Auftragnehmer dazu veranlassen, eine unerwartete REA zu senden.

Im Alltag eines Programmbüros sind REAs selten, da geplante Vertragsänderungen von Vorschlagsanfragen begleitet werden. Wenn sich der Auftragnehmer und die Regierung über eine ungeplante Änderung einig sind, behandelt der Programmmanager (PM) die REA ähnlich wie jeden anderen Vorschlag. Wenn die REA jedoch aus Meinungsverschiedenheiten über die Vertragsbedingungen, die Verzögerung der Arbeiten oder den Umfang (entweder in Bezug auf die Art oder das Ausmaß) resultiert, kann die Arbeitsbeziehung angespannt werden, wenn sie es nicht ohnehin schon ist. Sowohl die Regierung als auch die Auftragnehmer müssen Fragen der Fairness und der Pflicht gegenüber den Beteiligten abwägen, wenn sie entscheiden, wie sie weiter vorgehen wollen.

Die Entscheidungsfindung kann emotional aufgeladen werden, was sich nachteilig auf die Beziehung und den Programmfortschritt auswirkt.

In der oben beschriebenen Situation war die REA ein kleiner Ausrutscher, der den Gesamterfolg des Programms nicht gefährdete – wir hatten einen enormen Kosten-Plus-Satellitenvertrag und erkannten die Notwendigkeit, dass alle Parteien zusammenarbeiten mussten, um das Raumfahrzeug zur Startrampe zu bringen. Das Problem löste sich langsam auf und verschwand schließlich. In diesem Fall war es keine schlechte Strategie für die Regierung, aber es war nicht die ideale Lernerfahrung für einen jungen Offizier im Außendienst, um zu lernen, wie man in Zukunft mit einer solchen Situation umgeht.

Jahre später kam ich zu einem Entwicklungsprogramm der Beschaffungskategorie (ACAT) I mit offener Architektur, das mehrere Festpreisverträge mit voneinander abhängigen (aber konkurrierenden) Entwicklern verwendete. Die Teammitglieder wussten von Anfang an, dass wir das perfekte Umfeld für die Entstehung von REAs hatten. Die Regierung ist nicht nur verpflichtet, auf die Anpassungswünsche der Auftragnehmer zu reagieren, sondern im Gegensatz zu meinen früheren Erfahrungen mit dem Satellitenentwicklungsprogramm hatte hier sogar eine bescheidene REA das Potenzial, das Programm zum Entgleisen zu bringen. Die Bereitschaft der beteiligten Auftragnehmer, miteinander zu arbeiten, würde schnell sinken, wenn sie der Regierung misstrauten, die Annahmen und Bedingungen der einzelnen Verträge durchzusetzen.

Die Maßnahmen, die ein Vertragsbeamter ergreift, um auf eine REA zu reagieren, sind in den FAR und im Defense Federal Acquisition Regulation Supplement (DFARS) klar umrissen, aber für technische Bewerter gibt es nichts Vergleichbares. Der Standardprozess zur Bewertung der Angemessenheit der vorgeschlagenen Kosten ist bedeutungslos, wenn es keine Möglichkeit gibt, zu analysieren, ob die behaupteten Auswirkungen überhaupt im Umfang waren.

Als die erste REA von meinem Integrator für offene Architektur wegen „GFP niedriger Qualität“ eintraf, suchten wir nach Standardanleitungen für den Umgang mit REAs. Da wir keine fanden, entwickelte unser Team eine Methode, um festzustellen, ob REA-Ansprüche berechtigt waren. Wenn man die Behauptung des Auftragnehmers ernst nimmt und eine sachliche Analyse durchführt, bleibt die Interaktion professionell und deeskaliert die Emotionen. Die Festlegung eines objektiven Prozesses im Vorfeld erhöht die Akzeptanz des Ergebnisses und, was vielleicht noch wichtiger ist, zeigt, dass die Regierung ihre Sorgfaltspflicht wahrnimmt.

Der von uns entwickelte Prozess umfasst ein Flussdiagramm (Abbildung 1) und eine sechsstufige Bewertungsmethodik. Es ist für PMs und Action Officers gedacht, die eine technische Bewertung der Vorzüge und Quanten der Forderungen durchführen, und ergänzt die Bewertung des Contracting Officers.

Die sechs Schritte des REA-Bewertungsprozesses sind:

Schritt 1: Feststellung der Fakten.

Listen Sie alle Behauptungen des Auftragnehmers auf und unterteilen Sie sie in Tatsachen, denen die Regierung von vornherein zustimmt, und solche, die einer weiteren Untermauerung bedürfen. Aussagen, von denen die Regierung keine direkte Kenntnis hat oder zu denen sie eine gegenteilige Meinung vertritt, sollten nicht im Voraus vereinbart werden. In der Regel können alle Parteien der Ereigniskette zustimmen, aber die Behauptung, die GFP sei unzureichend gewesen, bedarf weiterer Beweise. Es liegt in der Verantwortung des Auftragnehmers, solche Beweise vorzulegen.

Dieser Schritt zwingt die Regierung dazu, zu artikulieren und zu verstehen, was genau nach Ansicht des Auftragnehmers geschehen ist, was er will und aus welchen Gründen. Es werden die wichtigsten Punkte der REA festgelegt. Er definiert die Punkte, auf die die Regierung in der Analyse eingehen muss und für die der Auftragnehmer Unterstützung liefern muss.

Schritt 2: Prüfung des Umfangs.

Die vertragliche Leistungsbeschreibung (SOW) kann sehr spezifisch sein, muss es aber nicht. Bei einem Streit über den Umfang müssen jedoch alle relevanten Absätze vorgebracht und mit den Forderungen verglichen werden. Es ist hilfreich, alle relevanten SOW und Vertragsklauseln direkt im Bericht zu zitieren, um anderen Prüfern die Arbeit zu erleichtern.

Hier muss die Programmleitung der Wahrheit ins Auge sehen, wie es dazu kommen konnte, dass ein Auftragnehmer Arbeiten außerhalb des Umfangs ausführt. Ein schnelles und einfaches Abwimmeln des Umfangs, indem man das Thema pauschalisiert, wird niemanden zufriedenstellen, und es wird wahrscheinlich auch einer rechtlichen Überprüfung nicht standhalten, falls es dazu kommt.

Der Evaluator sollte die relevante Vertragssprache verwenden, um festzustellen, ob die Arbeit außerhalb des Umfangs lag. Sind sich alle Parteien in diesem Punkt einig, so ist dies zu sagen. Ist dies nicht der Fall, muß der Gutachter eine detailliertere Begründung vorlegen, warum die Arbeit in den Geltungsbereich fiel oder nicht.

Manchmal reicht ein Vergleich mit dem Text nicht aus. Die Qualität oder Beschaffenheit von GFP mag im Vertrag nicht explizit definiert sein, aber das ist keine Entschuldigung dafür, den Auftragnehmer mit den zusätzlichen Kosten für die Bearbeitung von GFP unangemessen niedriger Qualität zu belasten. Kontextfaktoren wie die Annahmen des Angebots, die Prüfung durch eine vernünftige Person und mögliche Auslegungen sollten erörtert werden.

Schritt 3: Überprüfung der vertraglichen Vorgaben.

Ein Auftragnehmer kann Arbeiten, die über den Umfang hinausgehen, nicht selbst generieren. Nachdem der Auftraggeber die Erlaubnis erteilt hat, mit den Arbeiten fortzufahren, wird davon ausgegangen, dass alle begonnenen Aufgaben zum Umfang gehören. Es ist wichtig, alle relevanten formellen und informellen Mitteilungen zwischen den Parteien zu prüfen. Listen Sie für die Prüfer die Kommunikation auf, z. B. Briefe und E-Mails, und fassen Sie zusammen, was gesagt wurde. Stellen Sie fest, ob der Auftragnehmer um Anweisungen gebeten hat und ob diese vom Auftraggeber erteilt wurden.

Schritt 4: Begründen Sie alle Ansprüche.

Wenn es sich um die erste REA des Programms handelt, erkennt der Auftragnehmer möglicherweise nicht die Notwendigkeit, Beweise für die Behauptungen der REA vorzulegen. Meine Auftragnehmer haben REAs wie jeden anderen Vorschlag erstellt: Sie wurden in erster Linie vom Geschäftsteam verfasst, das sich auf die Kostendaten und die Kalkulation der Arbeitsstunden konzentrierte, so dass die Grundlage für die Schätzung der Auswirkungen gut belegt war. Die Rechtfertigung des Anspruchs wurde von den Auftragnehmern nur oberflächlich behandelt, wenn nicht sogar völlig ignoriert. Widerstehen Sie der Versuchung, diese Frage in den Verhandlungen zu klären, indem Sie den Auftragnehmer zwingen, seine Begründung schriftlich niederzulegen.

An diesem Punkt sollte der Sachbearbeiter durch die Betrachtung des Umfangs und der vertraglichen Vorgaben eine Vorstellung davon bekommen, worauf die Bewertung hinausläuft, aber es ist immer noch notwendig, alle vom Auftragnehmer vorgelegten Nachweise zu analysieren. Analysieren Sie die Logik und Anwendbarkeit der Argumente und Vertragsauslegungen. Wenn die REA-Begründung schwach oder nicht vorhanden ist, muss in der Niederschrift deutlich gemacht werden, was fehlt.

Schritt 5: Minimierung.

Der Auftragnehmer hat die Pflicht, Arbeiten außerhalb des Umfangs zu minimieren und Arbeiten innerhalb des Umfangs zuerst auszuführen. Bei Aufträgen, bei denen REAs generiert werden, muss der PM der Regierung diesen Grundsatz beherzigen – er ist die einzige Möglichkeit, den Kostendruck für eine REA zu verringern. Die Auftragsvergabe stützt sich normalerweise auf den Wettbewerb oder auf Verhandlungen, die durch technisches Fachwissen unterstützt werden, um faire Preise für die Regierung zu sichern, aber REAs haben keinen solchen Schutz. Wenn der Auftragnehmer zulässt, dass nicht verhandelte Arbeiten außerhalb des Umfangs anstelle von verhandelten Arbeiten durchgeführt werden, die im SOW definiert sind, in der Erwartung, dass sie durch eine REA erstattet werden können, hat die Regierung die Kontrolle über das Programm verloren.

Eine weitere Folge der Minimierung ist, dass die Verhandlung einer REA nicht einfach eine Frage der Verhandlung der tatsächlichen Kosten ist. Wenn der Auftragnehmer beispielsweise beschließt, die Arbeiten mit Ingenieuren der Stufe 5 auszuführen, obwohl er auch Ingenieure der Stufe 3 hätte einsetzen können, hat die Regierung das Recht, dagegen vorzugehen. Wenn es sich um Arbeiten im Rahmen des Auftrags handelt, wären die Kosten zunächst durch Verhandlungen und dann durch Kostenanreize kontrolliert worden. Bei einer REA ist das Minimierungsprinzip der wichtigste Hebel.

Praktisch gesehen ist dieser Schritt eine Erweiterung des vorherigen. Es ist jedoch sinnvoll, diesen Schritt getrennt zu halten, damit ein Gutachter leicht erkennen kann, welche Kosten in Schritt 4 nachgewiesen wurden und welche zusätzlichen Anpassungen in Schritt 5 vorgenommen wurden.

Schritt 6: Gegenseitige Berücksichtigung.

Wenn die Regierung dem Auftragnehmer gegenüber reziproke oder ausgleichende Billigkeitsanpassungen vornimmt, heben sich positive und negative Dollarbeträge gegenseitig auf, so dass sich eine niedrigere oder keine Nettozahlung ergibt. Theoretisch könnte die Regierung diese andere Forderung gegenüber dem Auftragnehmer gesondert geltend machen und Mittel zurückerhalten (ähnlich wie bei einem Descope-Vorschlag), aber dies ist so selten, dass es sich meines Wissens nach nie gelohnt hat. Trotzdem sollte die Regierung niemals den Einfluss auf die Leistung des Auftragnehmers aufgeben – er ist immer noch wertvoll.

Wenn der Auftragnehmer sich weigert, die REA fallen zu lassen, gibt ein Handel dem PM des Auftragnehmers etwas, das er seiner Unternehmensleitung verkaufen kann. Der Tausch muss nicht auf den Dollar genau sein – die Flexibilität, die Verhandlungen bieten, könnte es dem PM des Auftragnehmers ermöglichen, den Tausch auch dann vorzunehmen, wenn der von der staatlichen Analyse unterstützte Betrag niedriger ist als der ursprüngliche Antrag des Auftragnehmers.

Graue Bereiche

Die REAs, mit denen mein Team zu tun hatte, fielen im Allgemeinen in zwei Kategorien – eine Art Problem mit der GFP oder eine Verletzung der Angebotsannahmen. Wir verbrachten viele lange Abende damit, verschiedene Faktoren abzuwägen, um festzustellen, inwieweit die Regierung haftbar gemacht werden konnte.

In einem Fall begann unser Auftragnehmer mit Arbeiten, die in den Geltungsbereich fielen, und setzte sie sogar über den Punkt hinaus fort, an dem der Auftragnehmer sie als außerhalb des Geltungsbereichs liegend betrachtete. Der Auftragnehmer erhielt eine fehlerhafte GFP-Software zur Integration in das Waffensystem, aber der Softwarecode erforderte eine umfangreiche Fehlersuche, wiederholte Integrationsversuche und die Integration mehrerer Drops, nachdem die Software behoben war. Obwohl die Arbeiten zum Umfang gehörten, wies das Unternehmen darauf hin, dass es sich in seinem Festpreisangebot nicht für unbegrenzte Integrationskosten verpflichtet hatte. Niemand wusste, was eine vernünftige Obergrenze war, aber wir waren uns theoretisch alle einig, dass es eine gab. In diesem Fall entschied das Prinzip der Eigenerstellung über das weitere Vorgehen: Sobald der Auftragnehmer der Meinung war, dass die Arbeiten den Rahmen sprengen würden, hätte er die Arbeiten unterbrechen und um Anweisungen bitten müssen, bevor er fortfährt. Es ist unverantwortlich, Arbeiten abzuschließen, später festzustellen, dass sie außerhalb des Umfangs liegen, und dann eine REA einzureichen.

In einem anderen Fall führte ein minderwertiges GFP ebenfalls dazu, dass der Auftragnehmer weniger effizient arbeitete, als er angeboten hatte. Wir waren uns alle einig, dass es unpraktisch gewesen wäre, eine Anweisung zu verlangen. Der Auftragnehmer hatte in diesem Fall ziemlich gute Argumente, außer dass die Leistungsbeschreibung und nicht der vorgeschlagene Preis die Grenzen des Umfangs festlegt. Würde man etwas anderes zulassen, würde man den Auftragnehmer dafür belohnen, dass er das Angebot zu niedrig angesetzt hat. Dies gilt insbesondere dann, wenn das Angebot wettbewerbsfähig war (was der Fall war) und die GFP-Bedingung nicht im Vertrag dokumentiert ist (was nicht der Fall war). Letztendlich hat die Regierung den Vertrag eingehalten. Das Argument wurde mit dem Standard „erfahrener Auftragnehmer“ untermauert – ein erfahrener Bieter sollte immer ein gewisses Maß an Integrationsschwierigkeiten erwarten.

In einem letzten Fall unterbot ein Anbieter von Teilsystemen den Umfang der Integrationsunterstützung (Behebung von Softwarefehlern), der für die Qualität und den Reifegrad seines Angebots erforderlich war. Der Auftragnehmer plante, diese Arbeiten während der Systemintegration durchzuführen, erhielt jedoch nicht den Zuschlag für den Integratorvertrag, was alle Beteiligten in eine schwierige Lage brachte. Als wir den Auftragnehmer dazu drängten, sich an die Leistungsbeschreibung zu halten und das Subsystem weiter auf den neuesten Stand zu bringen, entdeckten wir die praktischen Grenzen von Festpreisverträgen. Der Auftragnehmer schickte eine REA, in der er behauptete, dass der außerordentlich hohe Unterstützungsbedarf über seine Auslegung der Leistungsbeschreibung hinausging. Diese REA brachte das Programm zum Entgleisen, und wir standen vor der Entscheidung zwischen einem Rechtsstreit und der Fertigstellung des Waffensystems. Die Regierung gab dem Antrag statt und stellte das System fertig.

The Big Picture

Obwohl die Unterstützung einer REA für die Regierung von Nachteil ist, besteht das Ziel dieses Prozesses nicht darin, alle REAs pauschal abzulehnen. Es sollte eine transparente, für alle Parteien verständliche Position erarbeitet werden. Manchmal reicht selbst eine hieb- und stichfeste Logik nicht aus, um den Auftragnehmer zufrieden zu stellen. Sie sind der Unternehmensleitung, den Finanzen und den Aktionären gegenüber rechenschaftspflichtig und können eine REA nicht einfach fallen lassen, wenn das Unternehmen eine vernünftige Aussicht auf Erfolg sieht. Obwohl die REA-Verfügung einseitig ist, kann der Auftragnehmer immer einen Rechtsanspruch geltend machen. Eine gründliche und gut begründete Analyse der Regierung verringert die Wahrscheinlichkeit und den Erfolg eines Rechtsstreits.

Beim Bau eines Waffensystems arbeiten die PMs von Auftragnehmer und Regierung zusammen. Die Entscheidung des Auftragnehmers, eine REA zu schicken, und die Entscheidung der Regierung finden beide im Rahmen einer größeren Beziehung statt. Ich habe schon erlebt, dass die PMs der Regierung im Interesse einer guten Arbeitsbeziehung alles gegeben haben, und ich habe auch schon erlebt, dass sich die Arbeitsbeziehungen bis zu einem Punkt verschlechtert haben, an dem es nur noch schreiende Telefonanrufe und langsame Fortschritte gab. Es ist wichtig, sich zwischen den Extremen zu bewegen und dabei die kurz- und langfristigen Kosten einer Entscheidung über die Unterstützung oder Ablehnung des Antrags eines Auftragnehmers auf gerechte Anpassung zu berücksichtigen.

Die in diesem Artikel geäußerten Ansichten sind die des Autors und spiegeln nicht unbedingt die offizielle Politik oder Position der Air Force, des Verteidigungsministeriums oder der US-Regierung wider.