Rich Maynard hält seinen Sohn Alden, 3, nach Aldens Adoption im Superior Court in Portland, Maine. Alden wurde als Pflegekind adoptiert.
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Ein neues Bundesgesetz, das von der Überzeugung getragen wird, dass es Kindern in schwierigen Familienverhältnissen fast immer am besten bei ihren Eltern geht, sprengt das problembehaftete Pflegesystem der Nation.
Nur wenige Menschen außerhalb der Kinderfürsorge haben dem Gesetz Beachtung geschenkt, das in einem umfangreichen Haushaltsgesetz enthalten ist, das Präsident Donald Trump im Februar unterzeichnet hat. Es zwingt die Bundesstaaten jedoch dazu, ihre Pflegefamiliensysteme zu überarbeiten, indem es die Regeln dafür ändert, wie sie ihre jährlichen 8 Milliarden Dollar an Bundesmitteln für die Prävention von Kindesmissbrauch ausgeben können.
Das Gesetz mit der Bezeichnung „Family First Prevention Services Act“ legt den Schwerpunkt darauf, Familien zusammenzuhalten, und stellt mehr Geld für Elternkurse zu Hause, psychologische Beratung und Drogenmissbrauchsbehandlung zur Verfügung – und schränkt die Unterbringung von Kindern in Heimen wie etwa Wohngruppen ein. Es handelt sich um die umfassendste Überarbeitung des Pflegekinderwesens seit fast vier Jahrzehnten.
„Es ist eine wirklich bedeutende Reform für Familien“, sagte Hope Cooper, Gründungspartnerin der True North Group, einer in Washington, D.C., ansässigen Beratungsfirma für öffentliche Ordnung, die die Kinderfürsorgebehörden bei der Ausarbeitung des neuen Gesetzes beraten hat. „Der Schwerpunkt liegt wirklich darauf, Kindern zu helfen, sicher in ihren Familien zu bleiben, und gefährdeten Familien zu helfen, früher Hilfe zu bekommen.“
Die meisten Befürworter der Kinderfürsorge haben die Änderungen begrüßt, aber einige Staaten, die stark auf Gruppenheime angewiesen sind, befürchten, dass sie nun nicht mehr genug Geld haben, um sie zu bezahlen.
Die Bundesregierung wird die Richtlinien für die Einhaltung der Vorschriften erst im Oktober veröffentlichen, so dass die Staaten noch herausfinden müssen, wie sich die Änderungen auf ihre oft gebeutelten Systeme auswirken könnten. Die meisten erwarten, dass die Auswirkungen dramatisch sein werden, insbesondere in Staaten wie Colorado, in denen es viele Gruppenpflegeheime gibt.
Mit dem Family First Act werden zum ersten Mal die Bundesmittel für Gruppenheime, auch bekannt als „congregate care“, begrenzt. Zuvor gab es keine Obergrenzen, so Cooper. Die Bundesregierung zahlt nicht dafür, dass ein Kind länger als zwei Wochen in einem Gruppenheim untergebracht wird, mit einigen Ausnahmen, z. B. für Jugendliche, die schwanger sind oder Eltern werden.
Aber selbst in den Staaten, die sich in die vom Bundesgesetz vorgesehene Richtung bewegen, sind die Beamten über bestimmte Aspekte besorgt.
In New York sind die Beamten besorgt, dass die Obergrenzen für Gruppenheime die Bezirke zu viel kosten werden. Nach den neuen Obergrenzen müssen die New Yorker Bezirke für bestimmte Kinder bis zu 50 Prozent mehr aufbringen, sagte Sheila Poole, amtierende Beauftragte für das New Yorker Amt für Kinder- und Familienbetreuung. In Kalifornien sorgen sich Beamte der Stadt, des Landkreises und des Bundesstaates sowie Vertreter der Kinderfürsorge, dass das Gesetz eine Belastung für Großfamilien darstellt, die Enkelkinder, Nichten und Neffen außerhalb von Pflegefamilien aufziehen. Das liegt daran, dass „Verwandtenpfleger“ nach dem neuen Gesetz keinen Anspruch auf Pflegegeldzahlungen haben werden.
Diese Praxis ist nicht neu, aber sie wird sich im Rahmen von Family First wahrscheinlich ausweiten, sagte Sean Hughes, ein in Kalifornien ansässiger Berater für Kinderfürsorge und ehemaliger Mitarbeiter der Demokraten im Kongress, der Teile des Gesetzes ablehnt.
Das neue Gesetz, so Hughes, „schließt die Vordertür zu einer Menge von Sicherheitsnetzen, die wir für Kinder in Pflegefamilien entwickelt haben.“
Fokus auf Prävention
Kinderschutzdienste untersuchen mutmaßlichen Missbrauch oder Vernachlässigung bei bis zu 37 Prozent aller Kinder unter 18 Jahren in den Vereinigten Staaten, so ein Bericht von 2017 im American Journal of Public Health. Bei afroamerikanischen Kindern ist die Wahrscheinlichkeit, dass ihr Wohlergehen vom Kinderschutzdienst untersucht wird, fast doppelt so hoch wie bei weißen Kindern. (Der Bericht befasste sich nur mit Berichten über Kindesmissbrauch und Vernachlässigung, nicht mit der Unterbringung in Pflegefamilien.)
Ein Bericht des US-Gesundheitsministeriums vom März stellte fest, dass die Zahl der in Pflegefamilien untergebrachten Kinder zwischen 2012 und 2016, dem letzten Jahr, für das Daten verfügbar sind, um mehr als 10 Prozent gestiegen ist. Die Behörde brachte den Anstieg der Fallzahlen in der Kinderfürsorge mit der Opioid-Epidemie in Verbindung, die Familien in Mitleidenschaft zieht.
In sechs Bundesstaaten – Alaska, Georgia, Minnesota, Indiana, Montana und New Hampshire – ist die Zahl der Pflegekinder um mehr als die Hälfte gestiegen.
Um den Trend umzukehren, legt das neue Gesetz einen größeren Schwerpunkt auf die Prävention.
Die Bundesregierung hat die Präventionsdienste jahrelang unterfinanziert, sagte Karen Howard, Vizepräsidentin für Politik im Bereich der frühen Kindheit bei First Focus, einer in Washington, D.C., ansässigen Kinderschutzgruppe, die an der Gesetzgebung mitgearbeitet hat. Vor dem Inkrafttreten von Family First erhielten die Bundesstaaten die Kosten für Pflegefamilien aus Mitteln des Titels IV-E des Sozialversicherungsgesetzes erstattet – und dieses Geld konnte nur für Pflegefamilien, Adoption oder Familienzusammenführung verwendet werden. Das Geld konnte nicht routinemäßig für Präventionsmaßnahmen verwendet werden, die Familien davon abhalten könnten, ihre Kinder überhaupt in Pflegefamilien zu geben.
Nun werden zum ersten Mal evidenzbasierte Präventionsdienste wie Medicaid finanziert.
Das bedeutet, dass Präventionsdienste von der Bundesregierung für die Familien von Kindern garantiert werden, die als „Pflegefamilienkandidaten“ eingestuft werden: in der Regel Kinder, die als Opfer von Missbrauch oder Vernachlässigung eingestuft werden und nicht von zu Hause weggenommen wurden.
Nach dem neuen Gesetz können die Bundesstaaten die entsprechenden Bundesmittel verwenden, um Risikofamilien bis zu 12 Monate lang psychosoziale Dienste, Behandlung von Drogenmissbrauch und Elterntraining zu Hause anzubieten. Anspruchsberechtigt sind Familien von Kindern, bei denen ein Verbleib zu Hause als sicher gilt, Eltern von Teenagern, die in Pflegefamilien untergebracht sind, und andere Eltern, die präventive Hilfe benötigen, damit ihre Kinder nicht im System landen. Die Staaten müssen außerdem einen Plan vorlegen, wie das Kind in Sicherheit gebracht werden kann, während es bei den Eltern bleibt.
Einige Befürworter der Kinderfürsorge, wie z. B. Hughes, befürchten, dass 12 Monate präventive Betreuung für Eltern, die mit Opioidabhängigkeit kämpfen, nicht ausreichen. Menschen mit Opioidabhängigkeit werden auf dem Weg zur Genesung oft mehrfach rückfällig.
Viele präventive Dienste wie Hausbesuche, klinische Dienste, Transporthilfe und Berufsausbildung kommen für die Finanzierung von Family First nicht in Frage, so Poole.
Das Gesetz sieht wettbewerbsfähige Zuschüsse für Staaten vor, um Pflegefamilien zu rekrutieren; es legt Lizenzanforderungen für Pflegefamilien fest, die mit dem Kind verwandt sind, und verlangt von den Staaten einen Plan, um zu verhindern, dass Kinder durch Missbrauch und Vernachlässigung sterben.
Eine weitere Neuerung ist, dass das Gesetz die Anforderung aufhebt, dass Staaten nur Präventionsdienste für extrem arme Familien in Anspruch nehmen. Da die Einkommensstandards seit 20 Jahren nicht mehr angepasst worden waren, kamen immer weniger Familien für die Dienste in Frage, so die Befürworter. Jetzt müssen die Staaten nicht mehr nachweisen, dass eine gefährdete Familie die Einkommensstandards von 1996 erfüllt.
„Das ist bedeutsam“, sagte Howard von First Focus. „Denn Missbrauch kommt in reichen Haushalten, in Haushalten der Mittelschicht und in armen Haushalten vor. Das ist ein Wendepunkt, denn die Staaten können nun wirklich alles tun, um innovative Präventionsdienste für Familien in Schwierigkeiten anzubieten“, so Howard.
Gruppenheime neu definieren
Das neue Gesetz sieht vor, dass die Bundesregierung die Zeit, die ein Kind in Gruppenheimen verbringen kann, begrenzt. Dies geschieht dadurch, dass die Bundesstaaten nur noch zwei Wochen des Aufenthalts eines Kindes in Gemeinschaftsunterkünften erstatten – mit einigen Ausnahmen, z. B. für Kinder in stationären Behandlungsprogrammen mit Rund-um-die-Uhr-Pflege.
Die neuen Beschränkungen gelten ab 2019. Die Staaten können einen zweijährigen Aufschub für die Umsetzung der Bestimmungen des Gesetzes beantragen, aber wenn sie dies tun, können sie keine Bundesmittel für Präventionsdienste erhalten.
Die Bestimmung über die Gruppenheime wurde erlassen, nachdem das US-Gesundheitsministerium 2015 einen Bericht veröffentlicht hatte, aus dem hervorging, dass 40 Prozent der Jugendlichen in Pflegeheimen keinen klinischen Grund, wie etwa eine psychische Diagnose, für die Unterbringung in einem Heim hatten, sondern in einer Familie. Experten für das Wohlergehen von Kindern sahen dies als weiteren Beweis dafür, dass Gruppenheime übermäßig genutzt werden. Die durchschnittliche Verweildauer der Kinder in einem Gruppenheim beträgt acht Monate, so der Bericht.
Einige Bundesstaaten sind stärker auf Gruppenheime angewiesen als andere, wobei der Anteil der Kinder in Gemeinschaftsunterbringung laut einem Bericht der Casey Foundation aus dem Jahr 2015 zwischen 4 und 35 Prozent der Kinder in Pflegefamilien liegt. Colorado, Rhode Island, West Virginia und Wyoming haben den höchsten Prozentsatz an Kindern, die in Gruppenheimen leben, obwohl der Bericht auch feststellte, dass die Gruppenheimpopulation in den letzten 10 Jahren um etwa ein Drittel zurückgegangen ist.
Diejenigen, die sich gegen die Beschränkungen für Gruppenheime aussprechen, sagen, sie seien zu eng gefasst.
Die zusätzlichen Anforderungen des Gesetzes für die gemeinschaftliche Betreuung „verringern die Flexibilität eines Staates, die am besten geeignete Unterbringung für ein Kind zu bestimmen, und würden sich negativ auf die Wahrscheinlichkeit auswirken, ausreichende Bundesmittel zu erhalten“, sagte Poole, die amtierende Kinderschutzbeauftragte in New York. Sie sagte, dass der Staat abwägt, ob er um einen zweijährigen Aufschub bitten wird.
Es ist sinnvoll, Pflegekinder nicht in Gruppenheimen unterzubringen, wenn es nicht unbedingt notwendig ist, sagte Hughes, der kalifornische Berater. Aber manchmal ist es notwendig. Die überwiegende Mehrheit der Pflegekinder in Gruppenheimen ist dort, weil der Aufenthalt in einer Pflegefamilie oder bei einem Verwandten nicht funktioniert hat, so Hughes. Für Kinder, die ein Trauma erlebt haben, insbesondere für ältere Kinder, ist eine traditionelle Pflegefamilie nicht in der Lage, ihnen die nötige Betreuung zu geben, sagte er.
„Die Vorstellung, dass Kinder in Gruppenheimen untergebracht werden, weil das System faul ist und sich nicht um ihr Wohlergehen kümmert, ist unbegründet“, sagte Hughes.