Od sociálních dávek k práci:

Americká veřejnost dala jasně najevo, že práce příjemců sociálních dávek je určujícím cílem státních a federálních zákonů o sociálních dávkách, jehož dosažení si zaslouží nejvyšší prioritu v politice sociálního zabezpečení. Jedním ze čtyř cílů uvedených Kongresem v zákoně o reformě sociálního zabezpečení z roku 1996 byla podpora přípravy na zaměstnání a práce. Práce u příjemců sociálních dávek je obecně považována za součást společenské smlouvy – protislužbu za poskytnutí podpory příjmu – a také za zdroj sebeúcty a sebedůvěry u matek samoživitelek. Předpokládá se, že to zase zvyšuje šance matek na dlouhodobé ekonomické zlepšení pro ně samotné a jejich děti.

Nyní, kdy uplynulo pět let od přijetí reforem v roce 1996, důkazy ukazují, že ačkoli bylo dosaženo mnoha úspěchů, přetrvávají obavy, které by měl Kongres projednat během opětovného schvalování. Tento politický přehled podává přehled důkazů i obav.

Zaměstnanost osamělých matek se zvýšila

Převažujícím jediným důkazem, který ukazuje, že bylo dosaženo pokroku v programu pomoci matkám na sociálních dávkách pracovat, je dramatický nárůst míry zaměstnanosti osamělých matek v posledním desetiletí. Míra zaměstnanosti matek samoživitelek, skupiny nejvíce postižené reformou sociálního zabezpečení, se pomalu zvyšovala více než 15 let, ale od roku 1994 výrazně vzrostla (obrázek 1). Míra zaměstnanosti vzrostla z 60 % v roce 1994 na 72 % v roce 1999, což je na historické poměry velmi výrazný nárůst. Mezi svobodnými matkami, které nikdy nebyly vdané (skupina s nejnižší úrovní vzdělání a jednou z nejvyšších měr pobírání sociálních dávek), vzrostla míra zaměstnanosti ve stejném období ještě více, ze 47 % na 65 %.

Ne všechen tento nárůst lze přičíst reformě sociálních dávek. Část nárůstu je výsledkem silné ekonomiky a nejdelší a nejsilnější mírové expanze za posledních 50 let. Až do nedávného ekonomického zpomalení se zaměstnavatelé, kteří zoufale hledali pracovníky, nořili hluboko do zásoby matek samoživitelek a dalších znevýhodněných osob.

Dalším faktorem podporujícím zaměstnanost je rozšíření zápočtu daně z příjmu (Earned Income Tax Credit – EITC), který poskytuje významné finanční pobídky k práci. Vzhledem ke zvýšení příjmu, které EITC poskytuje (až 4 000 dolarů ročně pro rodiny se dvěma dětmi), bylo mnoho žen povzbuzeno, aby se pokusily „vydělat“ ze sociálních dávek. K dalším podporám pro ženy opouštějící sociální dávky i pro ty, které je nikdy nepobíraly, patří zvýšené příspěvky na péči o děti, potravinové lístky a zdravotní dávky v rámci programů Medicaid a státního zdravotního pojištění dětí. Nicméně i přes tyto další faktory není pochyb o tom, že reforma sociálního zabezpečení sehrála významnou roli při zvyšování zaměstnanosti matek samoživitelek. Dokonce i výzkumné studie, které se snažily rozdělit relativní podíl různých sil na míře zaměstnanosti, tento závěr potvrzují.

Většina žen opouštějících sociální dávky si našla práci

Tyto celkové trendy si žádají podrobnější informace o tom, jak se jednotlivým rodinám dařilo v důsledku reformy sociálních dávek. Největší množství důkazů pochází z údajů o ženách, které byly na sociálních dávkách, ale opustily je, především těch, které opustily program pomoci rodinám se závislými dětmi (AFDC) před rokem 1996 nebo těch, které opustily jeho nástupce, program dočasné pomoci potřebným rodinám (TANF), po roce 1996. Většina států takové studie provedla. Z nedávného přehledu těchto studií, který provedlo americké ministerstvo zdravotnictví a sociálních služeb, vyplývá, že míra zaměstnanosti mezi osobami opouštějícími sociální dávky je těsně po jejich odchodu přibližně 60 %. Kromě toho přibližně tři čtvrtiny osob opouštějících sociální dávky pracovaly v některém okamžiku v prvním roce po odchodu z evidence. Pokud osoby opouštějící sociální dávky pracují, pracují zpravidla na plný úvazek. Jejich hodinová mzda se pohybuje v rozmezí 7-8 dolarů za hodinu, což je o něco více než minimální mzda. Ti, kteří pracují, si vydělají asi 3 000 dolarů za čtvrtletí, tedy 12 000 dolarů ročně. Roční mzda je však nadhodnocená, protože většina osob opouštějících sociální dávky nepracuje čtyři čtvrtletí po sobě, pouze něco málo přes třetinu, což signalizuje možný problém s udržením a stabilitou zaměstnání.

Tato míra zaměstnanosti je podstatně vyšší, než se obávali kritici reforem z roku 1996; někteří předpovídali, že po reformách se rodiny ocitnou bez prostředků a bez domova nebo že pro ženy opouštějící sociální dávky nebude dostatek pracovních míst. Přinejmenším v průměru k tomu nedošlo. Skutečnost, že 60 až 75 % žen opouštějících sociální dávky našlo zaměstnání, je obzvláště pozoruhodná vzhledem k tomu, že v průběhu deseti let před reformou nebyla míra zaměstnanosti matek v době, kdy byly na AFDC, nikdy vyšší než 9 %. Stejně pozoruhodná je v tomto světle skutečnost, že téměř 30 procent žen, které jsou v současné době v evidenci, je nyní zaměstnáno.

Míra zaměstnanosti 60 procent žen opouštějících sociální dávky se příliš neliší od míry zaměstnanosti žen, které opustily program AFDC před reformou sociálního zabezpečení. Míra zaměstnanosti se v letech 1984 až 1996 pohybovala od 48 do 65 procent, přičemž se lišila podle stavu ekonomiky a oblasti země. Tyto míry jsou podobné mírám po reformě. Je to překvapivé, protože v tomto období reformy opustilo seznamy sociálních dávek mnohem více žen než v kterémkoli předchozím období a mnohé z těch, které odešly nedávno, jsou více znevýhodněné než ženy, které opustily seznamy v předchozích obdobích. Skutečnost, že míra zaměstnanosti osob opouštějících dávky nebyla nižší než míra zaměstnanosti osob opouštějících dávky v minulosti, dále podporuje silný účinek reformy sociálního zabezpečení.

Kromě toho náhodně přiřazená hodnocení programů před reformou z roku 1996, které měly časové omezení a požadavky na práci a svým charakterem se poměrně blížily programům zavedeným státy po reformě z roku 1996, rovněž ukazují pozitivní účinky na zaměstnanost a výdělky. Přírůstky zaměstnanosti a výdělků v těchto demonstračních programech jsou průměrnými přírůstky jak pro ženy, které opustily sociální dávky, tak pro ženy, které zůstaly v evidenci, a představují tedy komplexnější měřítko než studie týkající se pouze osob opouštějících sociální dávky.

Dvěma nejdůležitějšími reformami v legislativě z roku 1996 bylo zavedení federálních časových limitů pro délku pobírání sociálních dávek a používání přísnějších sankcí za nedodržování pracovních požadavků a dalších pravidel. Přirozenou otázkou je, jak se dařilo ženám, které narazily na časový limit nebo byly sankcionovány, ve srovnání s ženami, které opustily sociální dávky dobrovolně nebo z důvodu jiných pobídek. Časové limity měly zatím poměrně malý účinek, protože většina států si ponechala pětileté federální maximum, a proto velký počet příjemců začal narážet na časové limity až koncem podzimu 2001. Některé státy sice mají kratší lhůty než pět let, ale velký počet rodin z těchto lhůt vyňaly a ve velkém počtu je prodloužily. Tyto výjimky a prodloužení byly obvykle udělovány nejvíce znevýhodněným rodinám, takže v těchto několika málo státech dosáhly časového limitu především rodiny s významným zaměstnáním a výdělkem (v době, kdy byly příjemci TANF). V důsledku toho je v jednom nebo dvou státech, kde značný počet rodin opustil sociální dávky, protože narazil na časový limit, míra zaměstnanosti po odchodu z dávek poměrně vysoká (např. 80 %). Ale v ostatních státech, kde se do limitu dostalo méně rodin, se míra zaměstnanosti osob opouštějících sociální dávky s časovým omezením neliší od míry zaměstnanosti ostatních osob opouštějících sociální dávky.

O sankcích je toho známo více, protože jsou v platnosti po většinu doby od roku 1996 a v některých případech i dříve. Mnohem více žen bylo postiženo sankcemi než časovými omezeními. Studie o ženách, které opustily sociální dávky kvůli sankcím, ukazují, že tyto ženy mají menší pravděpodobnost, že budou mít práci, než ostatní osoby opouštějící sociální dávky. Důvodem je zřejmě to, že příjemkyně sociálních dávek, na které byly uvaleny sankce, mají obvykle nižší vzdělání, nižší pracovní dovednosti a horší zdravotní stav než ostatní příjemkyně sociálních dávek. Tato zjištění bohužel naznačují, že k sankcím může často docházet u žen, které jsou nejvíce znevýhodněné a mají největší potíže s prací.

Ženy opouštějící sociální dávky mají nízké příjmy

Přes vysokou zaměstnanost žen, které opustily sociální dávky, se jejich příjmy po odchodu z evidence zvyšují jen mírně. Přibližně u poloviny z nich dochází bezprostředně po odchodu k nárůstu příjmů, u druhé poloviny k poklesu. Po roce nebo dvou odchodu z evidence mírně převyšuje nárůst příjmů ztrátu dávek TANF. Po přičtení příjmu z EITC jsou zisky o něco vyšší.

Hlavní změna v příjmech po odchodu ze sociálních dávek však pochází ze zvýšených příjmů od ostatních členů rodiny (velmi málo však od přítelkyň a dalších nepříbuzných osob). Tyto příjmy jsou větší složkou celkových příjmů domácnosti než příjmy samotné opouštějící osoby nebo příjmy z TANF a potravinových známek. V důsledku dodatečných příjmů z tohoto zdroje vzroste celkový příjem domácnosti po dvou letech mimo seznamy asi o 20 %. Příjmy od ostatních členů domácnosti jsou tedy klíčovou složkou pro udržení příjmů žen opouštějících sociální dávky.

Další důkazy o dopadu reformy sociálních dávek na příjmy poskytují náhodně přiřazené demonstrace měřící účinky několika státních plánů reformy sociálních dávek před rokem 1996. Ve státech, jejichž plány se nejvíce podobaly plánům zavedeným po roce 1996 (plány s pracovními požadavky a časovými omezeními), se příjem tři roky po zahájení reforem v podstatě nezměnil. Do výpočtu příjmu však nebyl zahrnut ani EITC, ani příjem ostatních členů rodiny, takže je pravděpodobné, že určitého zvýšení příjmu bylo ve skutečnosti dosaženo, pravděpodobně ve stejném rozsahu 20 %, jaký byl zjištěn v jiných studiích.

Tyto ukázky také ukazují, že při absenci zábrany výdělku se příjem pravděpodobně výrazně nezvýší, a to z několika důvodů. Jedním z nich je, že mnoho žen pracuje na částečný úvazek, a tudíž mají poměrně skromné příjmy, které nestačí na to, aby nahradily ušlé dávky. Dalším důvodem je, že mnoho žen je sankčně vyřazeno ze seznamu, i když mají nízký nebo nulový výdělek, a přesto o dávky přijdou. Třetí spočívá v tom, že mnoho států snižuje dávky TANF v dolarech, když se zvýší výdělek (alespoň pokud ženy zůstanou v seznamech sociálních dávek), čímž se anuluje jakýkoli přírůstek příjmu, který by mohl být výsledkem zvýšené práce.

EITC sehrála významnou roli v tom, že se příjmy domácností nesnížily tolik, jak by mohly. Mnoho žen mimo sociální dávky však EITC nedostává, pokud se jim nepodařilo dosáhnout stálého zaměstnání. Jiné, které pracují, nemají dostatečné příjmy, aby dosáhly na maximální platbu EITC, a další o ni ve svých daňových přiznáních nepožádají. EITC tedy pomohl některým rodinám, ale ne všem, a rodiny s poklesem příjmů jsou obvykle ty, které z něj měly nejmenší prospěch.

Studie také ukazují, že u osob opouštějících sociální dávky dochází k poklesu pobírání potravinových lístků a Medicaid. Zdá se, že tento pokles není ani tak důsledkem ztráty nároku, jako spíše důsledkem nižší účasti navzdory nároku, možná proto, že přístup k úřadům, které o nároku rozhodují, je obtížně udržitelný. Ať už je důvod jakýkoli, nízká míra pobírání potravinových známek a Medicaid je u osob opouštějících TANF významným problémem.

Ženy, které opustily sociální dávky, nejsou jedinými matkami samoživitelkami, jejichž příjem se od reformní legislativy z roku 1996 změnil. Nízkopříjmové matky samoživitelky, které se rozhodly zůstat mimo sociální dávky a pokusit se uplatnit na trhu práce, zaznamenaly také zvýšení příjmů. Skutečnost, že příjmy nízkopříjmových matek samoživitelek jako celku vzrostly ve stejné době, kdy příjmy žen opouštějících sociální dávky relativně stagnovaly, naznačuje, že příjmy těchto „nenastupujících“ skutečně vzrostly, pravděpodobně proto, že pracují více hodin.

Někteří opouštějící sociální dávky si nevedou dobře

Ovrácenou stranou vysoké míry zaměstnanosti 60 až 75 procent žen, které opustily sociální dávky, je to, že 25 až 40 procent těchto žen nepracuje. Některé studie totiž uvádějí, že až 18 procent osob opouštějících sociální dávky v některých oblastech nepracovalo vůbec po celý rok po odchodu z evidence.

Tato skupina vzbuzuje určité obavy. Protože přišly o sociální dávky a nemají výdělek, mají nižší příjmy než nepracující ženy, které jsou stále na TANF. Část těchto nepracujících osob, které opouštějí trh práce, má příbuzného, manžela nebo partnera, který přináší do domácnosti určitý příjem, a další doplňují svůj příjem dávkami z jiných vládních programů.

Jednou z nejčastějších programových dávek, které tato skupina pobírá, jsou invalidní dávky z programu Supplemental Security Income nebo z programu Social Security Disability Insurance buď pro matku, nebo pro její děti. To, že mnoho rodin opouštějících sociální dávky pobírá dávky v invaliditě, je odrazem vysokého výskytu zdravotních problémů a postižení, které brání v práci. Nicméně i s příjmy od ostatních členů rodiny a z vládních programů mají nepracující odcházející z rodiny podstatně nižší příjmy, než když byli na sociálních dávkách. V důsledku toho je odchod ze sociálních dávek pro tyto ženy a jejich děti obzvláště nevýhodný.

Existence takové skupiny ukazuje, že zkušenosti osob opouštějících sociální dávky jsou velmi různorodé, neboť zatímco některým se daří poměrně dobře, jiným nikoli. Není překvapivé, že míra zaměstnanosti méně vzdělaných osob opouštějících sociální dávky je výrazně nižší než u osob s vyšším vzděláním a míra chudoby je vyšší, stejně jako míra zaměstnanosti a chudoby těch osob opouštějících sociální dávky, které jsou v relativně špatném zdravotním stavu.

Studie náhodného přiřazení časově omezených reforem sociálních dávek před rokem 1996 ukazují některé důkazy, že reforma sociálních dávek vede k tomu, že větší část rodin končí s podprůměrnými příjmy. Přítomnost skupiny žen, které opustily sociální dávky a nedaří se jim dobře, je v souladu s širšími studiemi trendů, které ukazují, že nejchudší rodiny osamělých matek zaznamenaly v období po reformě pokles příjmů.

Počet žen odcházejících na sociální dávky se snížil

Jak již bylo uvedeno, ženy, které byly kdysi příjemkyněmi sociálních dávek a opustily je, nejsou jediné, kterých se reforma sociálních dávek dotkla. Některé ženy se po reformě rozhodly o sociální dávky nežádat, možná je odradily požadavky na práci a další nové povinnosti, které s sebou nese pobyt na sociálních dávkách, a možná je povzbudila dobrá ekonomická situace natolik, že se rozhodly o dávky nežádat a pracovat. Jiné ženy o dávky požádaly, ale byly odmítnuty.

Více než dvacet států má formální odklonové programy, které prostřednictvím finančních pobídek a dalších prostředků podporují ženy, aby se nedostaly na seznamy sociálních dávek. Více než třicet států má buď politiku odklonu, nebo zavedlo požadavky na práci, které musí být splněny před získáním nároku na dávky.

Pokles počtu žen, které se připojily k seznamům TANF, byl v období po reformě velmi velký. V některých státech byl při vysvětlování poklesu počtu případů kvantitativně důležitější pokles počtu vstupujících do systému sociálních dávek než nárůst počtu vystupujících. Toto zjištění vrhá jiné světlo na pokles počtu případů a ukazuje, že existuje důležitá skupina žen jiných než odcházejících, jejichž zaměstnanost, výdělky a příjmy by měly zajímat tvůrce politik.

Naneštěstí doposud nebyla provedena žádná studie, která by tuto skupinu zkoumala, takže stav jejich zaměstnanosti a blahobytu zůstává neznámý. Nicméně studie, které ukázaly velký nárůst míry zaměstnanosti matek samoživitelek po reformě jako celku a které nutně kombinují jak ty, které opustily sociální dávky, tak ty, které do evidence nepřišly, silně naznačují, že míra zaměstnanosti žen, které se rozhodly nevstoupit do systému sociálních dávek, je vysoká.

Problémy pro reautorizaci

Celkový obraz zaměstnanosti matek samoživitelek po reformě sociálních dávek je příznivý a ukazuje na rozšířenou práci mezi bývalými příjemkyněmi sociálních dávek a mezi nízkopříjmovými matkami samoživitelkami jako celkem. Vzhledem k tomuto úspěchu by se opětovné schválení mělo zaměřit na politiky, které řeší zbývající problémy.

Existují dva hlavní problémy, které si zaslouží pozornost. Jedním z nich je široká otázka, jak zlepšit příjmové zisky žen, které odešly ze sociálních dávek do zaměstnání. Přírůstky příjmů jsou pro příliš mnoho rodin příliš skromné, přičemž přírůstky příjmů nestačí k vyrovnání snížení dávek a míra chudoby – i když je nižší než u rodin, které zůstávají na sociálních dávkách – zůstává vysoká. Kromě toho, že je třeba zvýšit příjmy rodin, které dříve pobíraly sociální dávky, bude v dlouhodobém horizontu nutné zvýšit příjmy po odchodu ze sociálních dávek, aby byly ženy finančně motivovány k odchodu ze sociálních dávek do zaměstnání. Zatímco sankce a požadavky na práci mohou být i nadále používány k tomu, aby tlačily ženy do zaměstnání, budou fungovat mnohem úspěšněji, pokud budou stejným směrem působit i finanční pobídky.

Větší podpora pracujících rodin v podobě zvýšené podpory péče o děti, pomoci s dopravou a dalších služeb souvisejících s prací může podstatně zvýšit motivaci k práci. Dalším směrem, kterým by bylo možné se ubírat, je přesunutí většího počtu žen z práce na částečný úvazek do práce na plný úvazek, ale tento přístup má své limity, pokud není k dispozici odpovídající péče o děti a doprava. Možné je také poskytnout silnější finanční pobídky pomocí státních EITC a zvýšených zápočtů příjmů v rámci TANF, ačkoli posledně jmenovaná politika udrží rodiny v seznamech TANF déle. Významnější zlepšení nad rámec těchto opatření může přinést pouze zvýšení výdělků. To vyžaduje rozšíření politik zaměřených na udržení pracovních míst, zvyšování kvalifikace a pracovní školení. Státy o těchto typech politik teprve začínají přemýšlet a mají před sebou ještě dlouhou cestu, než se tyto politiky rozšíří a budou mít zásadní dopad na příjmy.

Druhou důležitou otázkou je, jak vytvořit politiky na pomoc rodinám, které mají zvláštní potíže se získáním zaměstnání. Tyto rodiny jsou někdy nazývány „obtížně umístitelnými“, ačkoli tento termín vyvolává otázku, jaké typy služeb jsou zapotřebí. Jedním z důležitých výsledků zde zkoumaných studií je zjištění, že mnoho z těchto rodin není zapojeno do programu TANF ani do žádného jiného významného sociálního programu. Spíše jsou již samostatné, bez sociálních dávek a mají velmi nízké příjmy. Jakýkoli soubor služeb, který je zaměřen hlavně na samotné příjemce TANF s předpokladem, že nejvíce znevýhodněné rodiny jsou stále v evidenci, se k těmto rodinám nedostane. Tato skutečnost vyžaduje zásadní rozšíření pomoci obyvatelstvu, které není příjemcem dávek TANF. Některé státy, zejména Wisconsin, si takové rozšíření stanovily jako hlavní cíl, ale většina států má daleko k hlubšímu proniknutí služeb a programů do této populace.

Většina pozorovatelů si již uvědomuje, že navrhnout úspěšnou politiku, která by posunula rodiny, které nejsou zaměstnány, do stabilní práce, bude velmi obtížné vzhledem k závažnosti obtíží, kterým tyto rodiny čelí. Mezi tyto obtíže patří nízká úroveň vzdělání a pracovních dovedností, značné zdravotní problémy (fyzické i psychické), zneužívání návykových látek a domácí násilí. Mnohočetné vzájemně se prolínající a překrývající soubory problémů, kterým tyto rodiny čelí, by měly pozastavit jakýkoli optimistický názor, že snadná řešení povedou ke stabilnímu zaměstnání a výraznému zvýšení výdělků.

Vzhledem k těmto obtížím je zapotřebí otevřenější diskuse o politikách pomoci tápajícím rodinám, které pravděpodobně nedosáhnou výrazného zvýšení zaměstnanosti v krátkodobém nebo dokonce střednědobém horizontu. Dlouhodobá peněžitá pomoc doprovázená pracovním školením, zdravotním pojištěním a lepšími programy zaměřenými na omezení zneužívání návykových látek, psychických problémů a domácího násilí musí být zaměřena na tuto populaci nezávisle na úvahách o zaměstnanosti. I když by měly zůstat zachovány silné pracovní pobídky, které jsou v současné době zavedeny, čímž budou rodiny i nadále finančně motivovány k tomu, aby pracovaly na vyšší úrovni než v současné době, pouhé posílení podpory práce a další zvýšení pracovních pobídek samo o sobě těmto rodinám příliš nepomůže.

Téměř všechny státy již podnikly kroky k vytvoření programů pro tyto rodiny. Státy začaly identifikovat rodiny se závažnými problémy, které jsou překážkou pro práci, a následně pro ně navrhly vhodný soubor služeb. Státy však musí tyto programy dále rozvíjet, než bude vytvořen úspěšný soubor identifikačních postupů a odpovídající struktura poskytování služeb. Při koordinaci léčby těchto rodin s programy zaměstnanosti mohou státy využít své možnosti uplatnit výjimky z pracovních požadavků a časových omezení jako krátkodobou strategii. Měla by však být zavedena aktivnější a agresivnější politika zaměřená na potřeby těchto tápajících rodin, a to jak v rámci TANF, tak mimo něj.

.