Fiskální politika: Zpět k základům: Co je to fiskální politika?

Finance &Rozvoj

Mark Horton a Asmaa El-Ganainy

Vlády využívají výdajové a daňové pravomoci k podpoře stabilního a udržitelného růstu

Fiskální politika je využívání vládních výdajů a daní k ovlivňování ekonomiky. Vlády obvykle používají fiskální politiku k podpoře silného a udržitelného růstu a snižování chudoby. Úloha a cíle fiskální politiky nabyly na významu během nedávné globální hospodářské krize, kdy vlády zasáhly, aby podpořily finanční systémy, nastartovaly růst a zmírnily dopady krize na zranitelné skupiny. V komuniké po londýnském summitu v dubnu 2009 vedoucí představitelé skupiny 20 průmyslových zemí a zemí s rozvíjejícími se trhy uvedli, že provádějí „bezprecedentní a koordinovanou fiskální expanzi“. Co měli na mysli fiskální expanzí? A obecněji, jak mohou fiskální nástroje podpořit světovou ekonomiku?

Historicky význam fiskální politiky jako politického nástroje klesal a klesal. Před rokem 1930 převládal přístup omezené vlády neboli laissez-faire. Po krachu na burze a velké hospodářské krizi tlačili tvůrci politiky na to, aby vlády hrály v ekonomice aktivnější roli. V nedávné době země omezily velikost a funkci vlády – trhy převzaly větší roli při alokaci zboží a služeb – ale když světová finanční krize hrozila celosvětovou recesí, mnoho zemí se vrátilo k aktivnější fiskální politice.

Jak funguje fiskální politika?“

Když se politici snaží ovlivnit ekonomiku, mají k dispozici dva hlavní nástroje – měnovou a fiskální politiku. Centrální banky nepřímo cílí aktivitu ovlivňováním nabídky peněz prostřednictvím úprav úrokových sazeb, povinných bankovních rezerv a nákupu a prodeje státních cenných papírů a deviz. Vlády ovlivňují ekonomiku tím, že mění výši a druhy daní, rozsah a složení výdajů a míru a formu zadlužování.

Vlády přímo i nepřímo ovlivňují způsob využívání zdrojů v ekonomice. Základní rovnice účetnictví národního důchodu, která měří výstup ekonomiky – neboli hrubý domácí produkt (HDP) – podle výdajů, pomáhá ukázat, jak k tomu dochází:

HDP = C + I + G + NX.

Na levé straně je HDP – hodnota všech konečných výrobků a služeb vyrobených v ekonomice. Na pravé straně jsou zdroje agregátních výdajů neboli poptávky – soukromá spotřeba (C), soukromé investice (I), nákupy zboží a služeb vládou (G) a vývoz minus dovoz (čistý vývoz, NX). Z této rovnice je zřejmé, že vlády ovlivňují ekonomickou aktivitu (HDP) tím, že přímo řídí G a nepřímo ovlivňují C, I a NX prostřednictvím změn daní, transferů a výdajů. Fiskální politika, která přímo zvyšuje agregátní poptávku prostřednictvím zvýšení vládních výdajů, se obvykle nazývá expanzivní nebo „uvolněná“. Naopak fiskální politika je často považována za kontrakční nebo „přísnou“, pokud snižuje poptávku prostřednictvím nižších výdajů.

Kromě poskytování statků a služeb, jako je veřejná bezpečnost, dálnice nebo základní školství, jsou cíle fiskální politiky různé. V krátkodobém horizontu se vlády mohou zaměřit na makroekonomickou stabilizaci – například rozšiřovat výdaje nebo snižovat daně, aby stimulovaly churavějící ekonomiku, nebo snižovat výdaje či zvyšovat daně, aby bojovaly s rostoucí inflací nebo pomohly snížit vnější zranitelnost. V dlouhodobějším horizontu může být cílem podpořit udržitelný růst nebo snížit chudobu pomocí opatření na straně nabídky s cílem zlepšit infrastrukturu nebo vzdělávání. Ačkoli jsou tyto cíle v jednotlivých zemích v zásadě společné, jejich relativní význam se liší v závislosti na podmínkách v jednotlivých zemích. V krátkodobém horizontu mohou priority odrážet hospodářský cyklus nebo reakci na přírodní katastrofu či prudký nárůst světových cen potravin nebo pohonných hmot. V dlouhodobějším horizontu může být hnací silou úroveň rozvoje, demografie nebo vybavenost přírodními zdroji. Snaha snížit chudobu může v zemi s nízkými příjmy vést k tomu, že se výdaje zaměří na primární zdravotní péči, zatímco ve vyspělé ekonomice se důchodové reformy mohou zaměřit na hrozící dlouhodobé náklady spojené se stárnutím populace. V zemi produkující ropu by se tvůrci politik mohli snažit lépe sladit fiskální politiku s širším makroekonomickým vývojem tím, že by zmírnili procyklické výdaje – jak omezením prudkého růstu výdajů při růstu cen ropy, tak upuštěním od bolestivých škrtů při jejich poklesu.

Reakce na globální krizi

Globální krize, která měla své kořeny v krachu na americkém hypotečním trhu v roce 2007, je dobrou případovou studií fiskální politiky. Krize poškodila ekonomiky po celém světě, protože potíže finančního sektoru a ochabující důvěra zasáhly soukromou spotřebu, investice a mezinárodní obchod (všechny tyto faktory ovlivňují produkci, HDP). Vlády reagovaly snahou podpořit aktivitu dvěma kanály: automatickými stabilizátory a fiskálními stimuly – tj. novými diskrečními výdaji nebo snížením daní. Stabilizátory vstupují v platnost při změně daňových příjmů a výše výdajů a nezávisí na konkrétních krocích vlády. Působí v závislosti na hospodářském cyklu. Například při zpomalení nebo poklesu produkce se snižuje objem vybraných daní, protože klesají zisky podniků a příjmy daňových poplatníků, zejména v rámci progresivních daňových struktur, kde osoby s vyššími příjmy spadají do vyšších daňových pásem. Podpory v nezaměstnanosti a další sociální výdaje jsou rovněž navrženy tak, aby během poklesu rostly. Tyto cyklické změny způsobují, že fiskální politika je automaticky expanzivní během poklesu a kontrakční během růstu.

Automatické stabilizátory jsou spojeny s velikostí vlády a ve vyspělých ekonomikách bývají větší. Tam, kde jsou stabilizátory větší, může být menší potřeba stimulačních opatření – snížení daní, dotací nebo programů veřejných prací – protože oba přístupy pomáhají zmírnit dopady poklesu. Během nedávné krize měly země s většími stabilizátory tendenci méně využívat diskreční opatření. Kromě toho, ačkoli diskreční opatření mohou být přizpůsobena potřebám stabilizace, automatické stabilizátory nepodléhají zpoždění v provádění, jako tomu často bývá u diskrečních opatření. (Například vypracování, schválení a realizace nových silničních projektů může trvat delší dobu). Kromě toho jsou automatické stabilizátory – a jejich účinky – automaticky zrušeny, jakmile se podmínky zlepší.

Stimulátory může být obtížné navrhnout a účinně provést a obtížné je zvrátit, když se podmínky zlepší. V mnoha zemích s nízkými příjmy a rozvíjejících se trzích však institucionální omezení a úzké daňové základny znamenají, že stabilizátory jsou relativně slabé. Dokonce i v zemích s většími stabilizátory může existovat naléhavá potřeba kompenzovat ztrátu ekonomické aktivity a přesvědčivé důvody zaměřit vládní reakci na krizi na ty, kteří ji bezprostředně potřebují.

Fiskální schopnost reagovat

Přesná reakce nakonec závisí na fiskálním prostoru, který má vláda k dispozici pro nové výdajové iniciativy nebo snížení daní – to znamená na jejím přístupu k dodatečnému financování za rozumnou cenu nebo na její schopnosti změnit pořadí stávajících výdajů. Některé vlády nebyly schopny reagovat stimulačními opatřeními, protože jejich potenciální věřitelé se domnívali, že dodatečné výdaje a půjčky by příliš zatížily inflaci, devizové rezervy nebo směnný kurz – nebo by zpozdily oživení tím, že by odebraly příliš mnoho zdrojů místnímu soukromému sektoru (tzv. vytěsnění). Věřitelé mohli také pochybovat o schopnosti některých vlád rozumně utrácet, zvrátit jednou zavedené stimuly nebo řešit dlouhodobé obavy ze základních strukturálních nedostatků veřejných financí (jako jsou chronicky nízké daňové příjmy v důsledku špatné struktury daní nebo daňových úniků, slabá kontrola financí místních vlád nebo státních podniků nebo rostoucí náklady na zdravotní péči a stárnutí populace). U jiných vlád si vážnější finanční omezení vyžádala snižování výdajů v důsledku poklesu příjmů (fungování stabilizátorů). V zemích s vysokou inflací nebo deficitem běžného účtu platební bilance bude fiskální stimulace pravděpodobně neúčinná, a dokonce nežádoucí.

Záleží na velikosti, načasování, složení a délce trvání stimulace. Tvůrci politik se obecně snaží přizpůsobit velikost stimulačních opatření svým odhadům velikosti mezery výstupu – rozdílu mezi očekávaným výstupem a tím, jaký by byl výstup, kdyby ekonomika fungovala na plnou kapacitu. Je také zapotřebí měřit účinnost stimulu – přesněji řečeno, jak ovlivňuje růst produktu (známý také jako multiplikátor). Multiplikátory bývají větší, pokud dochází k menším únikům (například jen malá část stimulu je ušetřena nebo vynaložena na dovoz), měnové podmínky jsou akomodativní (úrokové sazby se v důsledku fiskální expanze nezvyšují, a tím působí proti jejím účinkům) a fiskální pozice země po stimulu je považována za udržitelnou. Multiplikátory mohou být malé nebo dokonce záporné, pokud expanze vyvolává obavy o udržitelnost v bezprostředně nadcházejícím období nebo v delším časovém horizontu; v takovém případě by soukromý sektor pravděpodobně působil proti vládnímu zásahu zvýšením úspor nebo dokonce přesunem peněz do zahraničí namísto investování nebo spotřeby. Multiplikátory jsou také obvykle vyšší u výdajových opatření než u snížení daní nebo transferů a nižší u malých otevřených ekonomik (v obou případech kvůli rozsahu úniků). Co se týče složení, vlády čelí kompromisu při rozhodování mezi zacílením stimulů na chudé, kde je pravděpodobnost plných výdajů a silného ekonomického efektu vyšší, financováním kapitálových investic, které mohou vytvářet pracovní místa a pomáhat posilovat dlouhodobý růst, nebo poskytováním daňových úlev, které mohou povzbudit firmy k přijímání většího počtu pracovníků nebo nákupu nového kapitálového vybavení. V praxi vlády zaujaly „vyvážený“ přístup s opatřeními ve všech těchto oblastech.

Co se týče načasování, zavedení výdajových opatření (návrh programu nebo projektu, zadávání zakázek, realizace) často nějakou dobu trvá, a jakmile jsou opatření zavedena, mohou být v platnosti déle, než je třeba. Pokud se však očekává, že pokles bude dlouhodobý (jako tomu bylo v případě nedávné krize), mohou být obavy z prodlev méně naléhavé: některé vlády kladly důraz na realizaci „hotových“ projektů, které již byly prověřeny a připraveny k realizaci. Ze všech těchto důvodů by stimulační opatření měla být včasná, cílená a dočasná – měla by být rychle zrušena, jakmile se podmínky zlepší.

Podobně lze zvýšit reaktivitu a rozsah stabilizátorů – například progresivnějším daňovým systémem, který zdaňuje domácnosti s vysokými příjmy vyšší sazbou než domácnosti s nižšími příjmy. Transferové platby mohou být také výslovně vázány na ekonomické podmínky (například na míru nezaměstnanosti nebo jiné spouštěcí faktory na trhu práce). V některých zemích je cílem fiskálních pravidel omezit růst výdajů v období konjunktury, kdy je růst příjmů – zejména z přírodních zdrojů – vysoký a omezení se zdají být méně závazná. Jinde pomáhají mechanismy formálního přezkumu nebo vypršení platnosti („sunset“) programů zajistit, aby nové iniciativy nepřežily svůj původní účel. A konečně střednědobé rámce s komplexním pokrytím a hodnocením příjmů, výdajů, aktiv a závazků a rizik pomáhají zlepšit tvorbu politik v průběhu hospodářského cyklu.

Velké deficity a rostoucí veřejný dluh

Fiskální deficity a poměry veřejného dluhu (poměr dluhu k HDP) se v mnoha zemích prudce zvýšily v důsledku dopadů krize na HDP a daňové příjmy i nákladů na fiskální reakci na krizi. Podpora a záruky finančním a průmyslovým sektorům zvýšily obavy o finanční zdraví vlád. Mnoho zemí si může dovolit udržovat mírné fiskální deficity po delší dobu, protože domácí i mezinárodní finanční trhy a mezinárodní i bilaterální partneři jsou přesvědčeni o jejich schopnosti dostát současným i budoucím závazkům. Příliš vysoké a dlouhotrvající deficity však mohou tuto důvěru podkopat. S vědomím těchto rizik v současné krizi vyzval MMF na přelomu let 2008 a 2009 vlády, aby stanovily čtyřstupňovou strategii fiskální politiky, která by pomohla zajistit platební schopnost: stimuly by neměly mít trvalý vliv na deficity; střednědobé rámce by měly zahrnovat závazek k fiskální korekci, jakmile se podmínky zlepší; měly by být určeny a provedeny strukturální reformy s cílem posílit růst; a země, které čelí střednědobým a dlouhodobým demografickým tlakům, by se měly pevně zavázat k jasným strategiím v oblasti zdravotní péče a důchodové reformy. I když horší dopady krize ustupují, fiskální problémy zůstávají značné, zejména ve vyspělých ekonomikách Evropy a Severní Ameriky, a tato strategie zůstává stejně platná jako kdykoli předtím.

.